時間：2023-09-28 15:44:48
序論：在您撰寫關于申訴的法律規定時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
在《教師申訴行政制度中的若干思考》一文中已對教師申訴的法律性質作了基本闡述，在這里再作進一步討論。
1、教師申訴的法律依據：
教師申訴法律制度的建立，是我國《教師法》第39條所規定。1995年10月6日國家教委的教人［1995］81號《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》「八教師申訴對教師申訴案件的管轄、受理條件、以及處理程序、法律救濟措施等方面作出了簡要的具體規定。此后，依據該實施意見的「十、各地可從本地區的實際情況出發，制定《教師法》的實施辦法。的規定，各地對教師申訴作了相應的規定，如，《北京市教師申訴辦法（自1996年4月1日起施行）》及《關于辦理教師申訴工作若干規定》（1998年11月23日北京市西城區人民政府西政發[1998]22號文件印發根據2000年7月27日西政發[2000]30號文件修改）、《蘇州市教師申訴辦法（自2004年1月15日起施行）》、1995年4月26日四川省人大頒布《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》、成都市教育委員會1998年9月3日頒布并施行《成都市教育委員會關于教師申訴若干問題的暫行意見》、而后（注：具體日期不詳）成都市教育局制定了《成都市教育局受理教師申訴指南》等等。
各地所制定的辦法、意見、規定等規范性文件，均以《教師法》、《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及地方行政法規作為制定的法律依據。以此為據，我們完全可以這樣認為：1、教師申訴制度是教育行政機關依據我國教育法律法規所建立的、一項“特殊”的為保護教師合法權益的法律制度。2、教師申訴法律有著較為嚴格的主體、受理范圍、特定的處理行政機關、以及處理的程序與期限。3、對教師申訴案件作出處理是教育行政機關的具體行政行為，而不是教育系統內部的糾紛調解行為，更不是教育系統的內部事務。4、教育行政機關予以受理的教師申訴案件處理作出的文書《教師申訴處理決定書》是行政法律文書。5、提起申訴的教師對于教育行政機關所作出的具體個案的《教師申訴處理決定書》不服可以提起行政復議、與行政訴訟。
2、相關法律問題
（1）、關于教師申訴的受理機關：
依據《教師法》、《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》，教師申訴的受理機關應當是行政區域內的教育行政機關或人民政府有關行政部門，如政府法制局等。
（2）、關于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》「八教師申訴規定“（四）行政機關作出申訴處理決定后，應當將申訴處理決定書發送給申訴當事人。申訴處理決定書自送達之日起發生效力?！?、“申訴當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關隸屬的人民政府申請復核。其申訴內容直接涉及其人身權、財產權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。”
不少人認為，根據教育部實施意見對于教師申訴“凡申訴內容不直接涉及其人身權、財產權”的不能提起行政復議或行政訴訟。這種觀點是錯誤的：首先，教師申訴必然是涉及教師合法權益，而此時的合法權益往往直接或間接的包含著教師的人身權或財產權，如果申訴教師的合法權益得不到保護與保障，必然損害其人身權或財產權。其次，2000年3月施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條有“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！钡囊幎?，司法解釋規定得非常明確，即只要是“國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服”即可提起行政訴訟。教育行政機關所作出的《教師申訴處理決定書》只能是行政行為，也只能是教育行政機關或人民政府的其他行政部門方可有權作出這樣的行為，其他行政機關和組織無此職權。第
三、教育部的實施意見將教師申訴內容人為分為兩類是不合適的，這點各地方所制定實施教師申訴制度具體的辦法、意見與規定等規范性文件均已舍棄這種分類方式?！短K州市教師申訴辦法》第16條規定“申訴當事人對申訴處理決定不服的，可以向原受理申訴機關的同級人民政府申請復核。申訴人對申訴處理決定不服的事項符合行政復議、行政訴訟受理條件的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”而未舍棄了“申訴內容直接涉及其人身權、財產權”就充分說明了這一點。
（3）、關于教育行政機關作出處理的文書形式：
根據《教師法》、《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規定，教育行政機關依法決定予以受理的教師申訴案件處理作出的文書形式是唯一的、即只能是《教師申訴處理決定書》。
（4）、關于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
二、成都市教育行政機關“教師申訴”處理存在的問題：
1、《成都市教育委員會關于教師申訴若干問題的暫行意見》存在的問題
該暫行意見系當時的市教委，現在的市教育局依據《教師法》、《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》所作的規范性文件。該暫行意見存在的主要問題：1、沒有規定教師申訴當事人對《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》的任何救濟措施；2、未明確《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》效力性質，其是否具有法律效力，對教師申訴當事人是否具有約束力均未作出規定。3、承擔義務的一方若不執行教育行政機關作的《教師申訴處理決定書》如何處理也未規定。這樣的暫行意見如何執行，其《教師申訴處理決定書》往往也是如同空紙一張，這樣情形即使教育行政機關作出了正確的處理決定，也不能切實有效的保護申訴教師的合法權益，這一點是不可置疑的，并且在成都市也有現實的教師申訴案例（老兵網-轉業干部配偶為何被成都大學除名）證明這一事實。
2、《成都市教育局受理教師申訴指南》存在的問題
該指南為成都市教育局依據《中華人民共和國教師法》和《國家教委關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》所制定。文中的“市人民政府教育督導室”，即成都市教育局下屬的不具有國家機關法人資格的一個行政處（室）。該指南存在的主要問題：1、沒有對處理文書的要求作出規定；2、在正文條款中使用了《教師申訴處理意見書》。這一錯誤作法的性質非常嚴重，其
一、直接違法了法律與地方行政法規“作出處理決定”的法律規定；其
二、“意見書”與《決定書》在法律性質上、法律效力上、國家公文的類別上均是兩類截然不同的文書，使用“意見書”無疑將一個具體行政行為人為地變成了內部意見或建議，這樣的做法無疑將侵害教師申訴當事人的申訴合法權益、殘酷地、無情地剝奪申訴當事人尋求法律救濟的手段與途徑。3、使用“意見書”無疑推卸了教育行政機關保護教師與申訴教師合法權益的法定職責與義務、同時也逃避了承擔以行政方式要求過錯方（責任方）執行處理決定的法定職責與義務，充其量是個“督促執行”；4、在辦事流程圖的中送達與執行的辦事流程中，又載明為《教師申訴處理決定書》，而無前面文字表述中的《教師申訴處理意見書》，此時給教育行政機關的下屬具體經辦機構與人員有了使用文書的自由選擇權，即給有某些個人以權謀“……”或推卸責任的足夠空間。
結束語：
對履行教育教學職責專業人員的教師，教育行政機關正是通過依法管理、依法行政來規范教師的教育教學行為，維護教師合法權益，而教師申訴就是最能體現教育行政機關維護教師合法權益的行政救濟具體措施之一。行政復議或行政訴訟也是在教師合法權益受到侵害，教師在通過其他合法途徑無法達到維權目的的情況下，我國法律上設置最后一道司法救濟途徑。如果對于教師申訴不能行政復議或行政訴訟，那么教師申訴就是空話，沒有行政訴訟的法律救濟手段，教師申訴制度也就是空中樓閣，沒有任何意義。
近年來，各界對審判監督工作中的問題及改革展開了廣泛而深入的探討，在改革實踐上也取得了一定的成果。這些探討和實踐使我們認識到，審判監督改革既是一種工作層面上的改革，某種意義上更是一種自上而下的制度改革。不管是工作改革還是制度改革，須以具體的司法實踐為基礎，而現今的改革往往囿于單純的理論思考或制度借鑒，如何從操作層面上探尋對審判監督工作及制度的改革路徑，依然是擺在我們面前需要進一步思考及行動的目標?；诖?，本文試圖立足于審判監督工作實際，從制度運行的實證考察出發，對現有制度框架下的工作改革以及審判監督制度改革作一些探討。
一、審判監督制度運行中的問題
由于法律對審監程序的規范比較少，審判監督庭成立時間比較短，與審監制度相關的各種關系尚未理順，審監制度本身及改革的定位也未明確，加之審判監督工作承載的法律、及責任又比較重，其在整個法院審判工作中成為矛盾最為突出的部門。
（一）申訴和申請再審無序化
1、向法院申訴及申請再審的途徑不通暢。
我國訴訟法規定，當事人對生效裁判不服，可直接向法院申請再審，但這一渠道在現實中并不通暢。如：2002年至2004年9月，浙江省全省法院決定立案復查的案件，僅占各類申訴（申請再審）案件總數的9.8％；同期全省提起再審的案件，僅占各類復查案件總數的23.1％，占申訴案件總數的2%.與此相比較，通過檢察院抗訴取得再審要容易得多。如浙江省全省檢察院同期的抗訴率（決定抗訴案件數／檢察院當年復查案件結案數×100%）高達56.2％，比上述法院23.1%的復查再審率高出一倍多。由于直接向法院申請再審（申訴）的請求不能得到很好救濟，而申訴要獲得成功又必須得到法院的最終支持，故而很大一部分申訴人走上了"曲線申訴"和"關系申訴"之路，向檢察院、各級人大、政協、黨委以及有關領導申訴，通過檢察院提起抗訴、人大個案監督、黨委政協轉申訴材料、有關領導及各種關系打招呼等方式，要求法院對案件進行復查或再審。
2、外部監督程序不規范。
各種外部監督促使再審的案件占了相當大的比重。如：2002年至2004年9月，浙江省高級法院辦結檢察院抗訴、人大、政協、黨委及其他途徑要求法院復查而進入再審程序的案件，占全年再審案件總數的55.6％。檢察機關的抗訴監督是訴訟法規定的審判監督方式，而人大、政協、黨委等對法院的個案監督，雖然也可歸結于廣泛意義上的監督，但這些監督途徑一方面不加區分地利用了憲法意義上的"申訴"，無法在訴訟法律中找到相應的適用程序，很難保障程序上的公正性；另一方面將這些部門原來的工作監督推進到個案監督，對個案形成了事實上的多頭評價，給當事人造成了認識上的混亂，助長了申訴人對待申訴權"無限化"的傾向，與訴訟法上申請再審權的有限性特征相違背[01]，同時也破壞了國家機關之間權力的基本配置，損害了司法機關乃至整個國家機關體系的權威形象，最終不利于司法公正。
3、復查程序不透明。
我國訴訟法律規定了當事人申請再審的權利，但對法院如何審查當事人的再審申請沒有具體規定。如今審監實務中的復查程序，在訴訟法律中沒有涉及，申訴復查案件的審理長期處于一種沒有具體程序規范約束的狀態。當事人既未能規范化地參與到復查程序中去，也很難通過正當途徑了解復查的過程，故而受到了諸多質疑[02].為了更好地保障申請再審人及對方當事人的訴辯權利，并盡可能地使復查程序透明化，近年來許多法院試行"聽證"程序，取得了一定的效果。但是由于該程序本身并無法律規范約束，法院的職權及當事人的訴訟權利義務均無明確界定，故其對復查程序公正的作用仍然是有限的。
4、提起再審的標準不明確。
調查發現，對于提起再審的標準，普遍反映在實務中難以掌握。形成這一狀況，首先是因為法律標準本身不明確。我國法律對再審事由的規定[03]相當概括而不確定，法律規定的"確有錯誤"概念模糊不清，而且對"新證據"、"違反法定程序"等等均未予以具體界定。最高人民法院于2002年9月10日頒發的《關于規范人民法院再審立案的若干意見（試行）》雖對應當再審的情形作了一些規定，但仍不夠具體和明確，執行情況并不理想。其次，社會標準和政治標準的摻入也成為司法實務中無法忽視的方面。由于法律標準本身并不明確，就為其他標準的介入提供了可能性。一方面社會公眾對裁判"確有錯誤"的理解，往往僅依據自己的親身經歷及其對事物的個性化判斷，不考慮司法的特殊性和性，為了達到其申訴目的，經常借助新聞媒體等輿論力量以及種種非正常手段對法院施壓。[04]另一方面，法院對提起再審實務的把握，也未能為社會提供確定的標準和界限。而且審判監督作為司法制度之一，它是存在于司法制度乃至政治制度的大背景之內的，法律規定本身以及實際運行均能夠說明，審判監督在某種程度上是服務于政治需要的，因而政治標準必然緊密地融入了審判監督司法實務。
5、"人人都可申訴卻又申訴難"的局面。
由于法律對再審事由的規定過于寬泛和原則，申訴的途徑并不局限于法院和檢察院，在實務中也很難對申請再審時限按照法律規定的兩年予以嚴格貫徹，因而申訴權在法律上和實踐上都被泛化和無限化了。申訴人基于其對終審判決的不信任感，為了獲得其內心認為的"公正"，可以相當隨意地提出申訴。如浙江省全省法院2002～2003年審結一審案件603537件，審結二審案件40065件，而全省法院收到申訴來信也有57811件次，接待申訴來訪13396人次。由于法院對申請再審（申訴）的復查極為嚴格，申訴人獲得再審的比例極低。而提起再審標準的不明確，又可能使法院對提起再審的權力行使存在任意性和隨機性，未必嚴格依據對原審裁判的評價決定是否提起再審，再審資源分配不公就不可避免地在一定范圍內存在。諸種原因導致了"申訴難"的局面。
（二）審判監督程序操作困難
1、缺乏獨立的再審訴訟程序規范。
審判監督庭的業務涵括了民事、刑事、行政等各個訴訟領域，相對于一、二審程序，再審的啟動和審理程序亦有其獨特性。審判監督工作所涉及的工作內容的廣泛性與特殊性，足以要求國家法律對審判監督程序構建一個獨立而完備的體系。然而我國三大訴訟法對審判監督程序的規定卻相當簡略，如我國民事訴訟法設置一審程序條文為39條，而規定審判監督程序的條文僅為12條，尤其在程序操作上，缺乏獨立的再審程序規范，大部分是參照一、二審來處理的。我國現行法律對審判監督程序規定得過于簡單化，致使司法實踐在很多方面無規可循。比如：再審當事人如何列明、再審（尤其是抗訴）庭審程序如何操作、抗訴案件的審理范圍如何、再審中的主體變化如何處理、再審審理的結果有哪些，這些重大程序問題法律均未予以明確。
2、程序運行先天不足。主要表現在以下幾個方面：
（1）"確有錯誤"造成的混亂?，F行訴訟法規定的再審事由，其落腳點在于"確有錯誤"[05]，因而對經復查提起再審的案件，其前提是已經認定原生效判決"確有錯誤".為適應上述法律規定，體現出對裁判是否正確判斷的慎重性，司法實務中的復查程序實際上是一個實體審查程序，因此復查程序所得出"確有錯誤"的結論，是一種實體性判斷。而復查程序得出的結論很容易與再審的結果產生矛盾。如果復查程序認為"確有錯誤"的案件，經再審審理卻認為原判是正確的，并予以維持，那么就會導致當事人認知上的混亂，這樣既不利于服判息訴，也削弱了法院裁判的權威性。
（2）民事、行政抗訴制度矛盾重重。主要表現在：一是檢察機關介入民事、行政訴訟，打破了民行訴訟中原告、被告、法院平衡穩定的三角關系，檢察院的地位難以擺正，給整個程序的運行帶來諸多困難[06]；二是檢察機關在抗訴中強化其作為與法院同等評價力的司法機關地位，對個案的事實認定和法律適用均強調其獨立性，造成了當事人認識上的混亂，增加了法院息訴服判工作的難度；三是這一監督方式在近年來有逐步加強之勢，抗訴再審的增加致使訴訟成本的攀升。然而抗訴再審案件的改判率并不高。如2002年至2004年9月份，浙江省全省法院民事抗訴再審案件的改判率平均僅為21.5％?？梢姡l繁啟動這一監督程序并不符合訴訟以及監督上的原則。
關鍵字：教師申訴 行政行為 處理決定書
主題語：教師申訴制度是各級教育行政機關受理行政區域內，各類學校教師在其合法權益受到侵害時，依照法律、法規的規定，向主管的行政機關申訴理由、請求處理維護自己合法權益的制度。
各級教育行政機關對所受理的教師申訴案件作出處理的唯一法定法律文書是《處理意見書》。
前面的話
近日按教師朋友提供的信息，通過Google搜索引擎查在互聯網(.cn/asp/dzzw/TopMenu/banshizhinan/dudaoshi/01.doc)上查到《成都市教育局受理教師申訴指南》，從網址看該文件應掛在成都教育信息網上，但無法查到。而在成都教育信息網(.cn/)上只查到：1998年9月3日《成都市教育委員會關于教師申訴若干問題的暫行意見》 。這兩個文件在處理教師申訴的程序上適用法律方面存在很多問題，本文試作簡要評述。
一、再述教師申訴的法律性質
在《教師申訴行政制度中的若干思考》一文中已對教師申訴的法律性質作了基本闡述，在這里再作進一步討論。
1、教師申訴的法律依據：
教師申訴法律制度的建立，是我國《教師法》第39條所規定。1995年10月6日國家教委的教人［1995］81號《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》【八 教師申訴】對教師申訴案件的管轄、受理條件、以及處理程序、法律救濟措施等方面作出了簡要的具體規定。此后，依據該實施意見的【十】、各地可從本地區的實際情況出發，制定《教師法》的實施辦法。的規定，各地對教師申訴作了相應的規定，如，《北京市教師申訴辦法(自1996年4月1日起施行)》及《關于辦理教師申訴工作若干規定》(1998年11月23日 北京市西城區人民政府西政發[1998]22號文件印發 根據2000年7月27日西政發[2000]30號文件修改)、《蘇州市教師申訴辦法(自2004年1月15日起施行)》、1995年4月26日四川省人大頒布《四川省實施條例》、成都市教育委員會1998年9月3日頒布并施行《成都市教育委員會關于教師申訴若干問題的暫行意見》、而后(注：具體日期不詳)成都市教育局制定了《成都市教育局受理教師申訴指南》等等。
各地所制定的辦法、意見、規定等規范性文件，均以《教師法》、《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及地方行政法規作為制定的法律依據。以此為據，我們完全可以這樣認為：1、教師申訴制度是教育行政機關依據我國教育法律法規所建立的、一項“特殊”的為保護教師合法權益的法律制度。2、教師申訴法律有著較為嚴格的主體、受理范圍、特定的處理行政機關、以及處理的程序與期限。3、對教師申訴案件作出處理是教育行政機關的具體行政行為，而不是教育系統內部的糾紛調解行為，更不是教育系統的內部事務。4、教育行政機關予以受理的教師申訴案件處理作出的文書《教師申訴處理決定書》是行政法律文書。5、提起申訴的教師對于教育行政機關所作出的具體個案的《教師申訴處理決定書》不服可以提起行政復議、與行政訴訟。
2、相關法律問題
(1)、關于教師申訴的受理機關：
依據《教師法》、《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》，教師申訴的受理機關應當是行政區域內的教育行政機關或人民政府有關行政部門，如政府法制局等。
(2)、關于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》【八 教師申訴】規定“ （四）行政機關作出申訴處理決定后，應當將申訴處理決定書發送給申訴當事人。申訴處理決定書自送達之日起發生效力。”、“申訴當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關隸屬的人民政府申請復核。其申訴內容直接涉及其人身權、財產權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟?！?/p>
不少人認為，根據教育部實施意見對于教師申訴“凡申訴內容不直接涉及其人身權、財產權”的不能提起行政復議或行政訴訟。這種觀點是錯誤的：首先，教師申訴必然是涉及教師合法權益，而此時的合法權益往往直接或間接的包含著教師的人身權或財產權，如果申訴教師的合法權益得不到保護與保障，必然損害其人身權或財產權。其次，2000年3月施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條有“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”的規定，司法解釋規定得非常明確，即只要是“國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服”即可提起行政訴訟。教育行政機關所作出的《教師申訴處理決定書》只能是行政行為，也只能是教育行政機關或人民政府的其他行政部門方可有權作出這樣的行為，其他行政機關和組織無此職權。第三、教育部的實施意見將教師申訴內容人為分為兩類是不合適的，這點各地方所制定實施教師申訴制度具體的辦法、意見與規定等規范性文件均已舍棄這種分類方式?！短K州市教師申訴辦法》第16條規定“申訴當事人對申訴處理決定不服的，可以向原受理申訴機關的同級人民政府申請復核。申訴人對申訴處理決定不服的事項符合行政復議、行政訴訟受理條件的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟?！?而未舍棄了“申訴內容直接涉及其人身權、財產權”就充分說明了這一點。
(3)、關于教育行政機關作出處理的文書形式：
根據《教師法》、《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規定，教育行政機關依法決定予以受理的教師申訴案件處理作出的文書形式是唯一的、即只能是《教師申訴處理決定書》。
(4)、關于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
二、成都市教育行政機關“教師申訴”處理存在的問題：
1、《成都市教育委員會關于教師申訴若干問題的暫行意見》存在的問題
該暫行意見系當時的市教委，現在的市教育局依據《教師法》、《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及《四川省實施條例》所作的規范性文件。該暫行意見存在的主要問題：1、沒有規定教師申訴當事人對《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》的任何救濟措施；2、未明確《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》效力性質，其是否具有法律效力，對教師申訴當事人是否具有約束力均未作出規定。3、承擔義務的一方若不執行教育行政機關作的《教師申訴處理決定書》如何處理也未規定。這樣的暫行意見如何執行，其《教師申訴處理決定書》往往也是如同空紙一張，這樣情形即使教育行政機關作出了正確的處理決定，也不能切實有效的保護申訴教師的合法權益，這一點是不可置疑的，并且在成都市也有現實的教師申訴案例(老兵網-轉業干部配偶為何被成都大學除名)證明這一事實。
2、《成都市教育局受理教師申訴指南》存在的問題
該指南為成都市教育局依據《中華人民共和國教師法》和《國家教委關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》所制定。文中的“市人民政府教育督導室”，即成都市教育局下屬的不具有國家機關法人資格的一個行政處（室）。 該指南存在的主要問題：1、沒有對處理文書的要求作出規定；2、在正文條款中使用了《教師申訴處理意見書》。這一錯誤作法的性質非常嚴重，其一、直接違法了法律與地方行政法規“作出處理決定”的法律規定；其二、“意見書”與《決定書》在法律性質上、法律效力上、國家公文的類別上均是兩類截然不同的文書，使用“意見書”無疑將一個具體行政行為人為地變成了內部意見或建議，這樣的做法無疑將侵害教師申訴當事人的申訴合法權益、殘酷地、無情地剝奪申訴當事人尋求法律救濟的手段與途徑。3、使用“意見書”無疑推卸了教育行政機關保護教師與申訴教師合法權益的法定職責與義務、同時也逃避了承擔以行政方式要求過錯方（責任方）執行處理決定的法定職責與義務，充其量是個“督促執行”；4、在辦事流程圖的中送達與執行的辦事流程中，又載明為《教師申訴處理決定書》，而無前面文字表述中的《教師申訴處理意見書》，此時給教育行政機關的下屬具體經辦機構與人員有了使用文書的自由選擇權，即給有某些個人以權謀“......”或推卸責任的足夠空間。
結束語：
對履行教育教學職責專業人員的教師，教育行政機關正是通過依法管理、依法行政來規范教師的教育教學行為，維護教師合法權益，而教師申訴就是最能體現教育行政機關維護教師合法權益的行政救濟具體措施之一。行政復議或行政訴訟也是在教師合法權益受到侵害，教師在通過其他合法途徑無法達到維權目的的情況下，我國法律上設置最后一道司法救濟途徑。如果對于教師申訴不能行政復議或行政訴訟，那么教師申訴就是空話，沒有行政訴訟的法律救濟手段，教師申訴制度也就是空中樓閣，沒有任何意義。
教師申訴是我國法律針對教師這一具體主體的合法權益所特設的各項法律保護中的教師權益行政保護。也是一種行政法律救濟。行政法律救濟主要是通過相關的解決行政爭議的行政實體法和行政程序法的規定，賦予行政相對人了解行政機關做出行政行為的權利和為自己的合法權益進行陳述、辯解和獲得救濟的權利?！督處煼ā分械膶τ诮處煓嘁姹Ｗo的行政法律救濟程序就完全體現在教師申訴制度上。應該強調指出，教師申訴制度不同于一般意義上的申訴制度，它是一項法定的申訴制度，具有行政法上的拘束力和執行力。
教師權益急需依法予以規制和保護，這是關系到我國教育事業盛衰成敗的大事，教師權益的正確、有效、合法地維護與行政、司法救濟途徑的設置與選擇是極其重要的，目前我國現行法律已有了相應法律制度框架，但尚需要明確的、具體的、具有極強的可操作性的法規加確定，對于不符合法律規定的地方行政規范性文件必須廢止、重置，若國家能以行政法規的方式作出統一規定將是全國廣大教師的佳音，也是正處于教師申訴期間當事人的福音。
參考文獻：
1、蘇州市人民政府令第46號《蘇州市教師申訴辦法》
2、何寧湘《教師申訴行政制度中的若干思考》
3、勞凱聲教授《教育政策與法律分析研究》
4、王春暉 《高校教師基本權利的法律保護 》
關鍵字：教師申訴，行政行為，處理決定書
各級教育行政機關對所受理的教師申訴案件作出處理的唯一法定法律文書是《處理意見書》。
前面的話
近日按教師朋友提供的信息，通過Google搜索引擎查在互聯網（/asp/dzzw/TopMenu/banshizhinan/dudaoshi/01.doc）上查到《成都市教育局受理教師申訴指南》，從網址看該文件應掛在成都教育信息網上，但無法查到。而在成都教育信息網（/）上只查到：1998年9月3日《成都市教育委員會關于教師申訴若干問題的暫行意見》.這兩個文件在處理教師申訴的程序上適用法律方面存在很多問題，本文試作簡要評述。
一、再述教師申訴的法律性質
在《教師申訴行政制度中的若干思考》一文中已對教師申訴的法律性質作了基本闡述，在這里再作進一步討論。
1、教師申訴的法律依據：
教師申訴法律制度的建立，是我國《教師法》第39條所規定。1995年10月6日國家教委的教人［1995］81號《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》「八教師申訴對教師申訴案件的管轄、受理條件、以及處理程序、法律救濟措施等方面作出了簡要的具體規定。此后，依據該實施意見的「十、各地可從本地區的實際情況出發，制定《教師法》的實施辦法。的規定，各地對教師申訴作了相應的規定，如，《北京市教師申訴辦法（自1996年4月1日起施行）》及《關于辦理教師申訴工作若干規定》（1998年11月23日北京市西城區人民政府西政發[1998]22號文件印發根據2000年7月27日西政發[2000]30號文件修改）、《蘇州市教師申訴辦法（自2004年1月15日起施行）》、1995年4月26日四川省人大頒布《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》、成都市教育委員會1998年9月3日頒布并施行《成都市教育委員會關于教師申訴若干問題的暫行意見》、而后（注：具體日期不詳）成都市教育局制定了《成都市教育局受理教師申訴指南》等等。
各地所制定的辦法、意見、規定等規范性文件，均以《教師法》、《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及地方行政法規作為制定的法律依據。以此為據，我們完全可以這樣認為：1、教師申訴制度是教育行政機關依據我國教育法律法規所建立的、一項“特殊”的為保護教師合法權益的法律制度。2、教師申訴法律有著較為嚴格的主體、受理范圍、特定的處理行政機關、以及處理的程序與期限。3、對教師申訴案件作出處理是教育行政機關的具體行政行為，而不是教育系統內部的糾紛調解行為，更不是教育系統的內部事務。4、教育行政機關予以受理的教師申訴案件處理作出的文書《教師申訴處理決定書》是行政法律文書。5、提起申訴的教師對于教育行政機關所作出的具體個案的《教師申訴處理決定書》不服可以提起行政復議、與行政訴訟。
2、相關法律問題
（1）、關于教師申訴的受理機關：
依據《教師法》、《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》，教師申訴的受理機關應當是行政區域內的教育行政機關或人民政府有關行政部門，如政府法制局等。
（2）、關于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》「八教師申訴規定“（四）行政機關作出申訴處理決定后，應當將申訴處理決定書發送給申訴當事人。申訴處理決定書自送達之日起發生效力?！薄ⅰ吧暝V當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關隸屬的人民政府申請復核。其申訴內容直接涉及其人身權、財產權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟?！?/p>
不少人認為，根據教育部實施意見對于教師申訴“凡申訴內容不直接涉及其人身權、財產權”的不能提起行政復議或行政訴訟。這種觀點是錯誤的：首先，教師申訴必然是涉及教師合法權益，而此時的合法權益往往直接或間接的包含著教師的人身權或財產權，如果申訴教師的合法權益得不到保護與保障，必然損害其人身權或財產權。其次，2000年3月施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條有“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”的規定，司法解釋規定得非常明確，即只要是“國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服”即可提起行政訴訟。教育行政機關所作出的《教師申訴處理決定書》只能是行政行為，也只能是教育行政機關或人民政府的其他行政部門方可有權作出這樣的行為，其他行政機關和組織無此職權。第三、教育部的實施意見將教師申訴內容人為分為兩類是不合適的，這點各地方所制定實施教師申訴制度具體的辦法、意見與規定等規范性文件均已舍棄這種分類方式。《蘇州市教師申訴辦法》第16條規定“申訴當事人對申訴處理決定不服的，可以向原受理申訴機關的同級人民政府申請復核。申訴人對申訴處理決定不服的事項符合行政復議、行政訴訟受理條件的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”而未舍棄了“申訴內容直接涉及其人身權、財產權”就充分說明了這一點。
（3）、關于教育行政機關作出處理的文書形式：
根據《教師法》、《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規定，教育行政機關依法決定予以受理的教師申訴案件處理作出的文書形式是唯一的、即只能是《教師申訴處理決定書》。
（4）、關于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
二、成都市教育行政機關“教師申訴”處理存在的問題：
1、《成都市教育委員會關于教師申訴若干問題的暫行意見》存在的問題
該暫行意見系當時的市教委，現在的市教育局依據《教師法》、《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》所作的規范性文件。該暫行意見存在的主要問題：1、沒有規定教師申訴當事人對《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》的任何救濟措施；2、未明確《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》效力性質，其是否具有法律效力，對教師申訴當事人是否具有約束力均未作出規定。3、承擔義務的一方若不執行教育行政機關作的《教師申訴處理決定書》如何處理也未規定。這樣的暫行意見如何執行，其《教師申訴處理決定書》往往也是如同空紙一張，這樣情形即使教育行政機關作出了正確的處理決定，也不能切實有效的保護申訴教師的合法權益，這一點是不可置疑的，并且在成都市也有現實的教師申訴案例（老兵網-轉業干部配偶為何被成都大學除名）證明這一事實。
2、《成都市教育局受理教師申訴指南》存在的問題
該指南為成都市教育局依據《中華人民共和國教師法》和《國家教委關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》所制定。文中的“市人民政府教育督導室”，即成都市教育局下屬的不具有國家機關法人資格的一個行政處（室）。該指南存在的主要問題：1、沒有對處理文書的要求作出規定；2、在正文條款中使用了《教師申訴處理意見書》。這一錯誤作法的性質非常嚴重，其一、直接違法了法律與地方行政法規“作出處理決定”的法律規定；其二、“意見書”與《決定書》在法律性質上、法律效力上、國家公文的類別上均是兩類截然不同的文書，使用“意見書”無疑將一個具體行政行為人為地變成了內部意見或建議，這樣的做法無疑將侵害教師申訴當事人的申訴合法權益、殘酷地、無情地剝奪申訴當事人尋求法律救濟的手段與途徑。3、使用“意見書”無疑推卸了教育行政機關保護教師與申訴教師合法權益的法定職責與義務、同時也逃避了承擔以行政方式要求過錯方（責任方）執行處理決定的法定職責與義務，充其量是個“督促執行”；4、在辦事流程圖的中送達與執行的辦事流程中，又載明為《教師申訴處理決定書》，而無前面文字表述中的《教師申訴處理意見書》，此時給教育行政機關的下屬具體經辦機構與人員有了使用文書的自由選擇權，即給有某些個人以權謀“……”或推卸責任的足夠空間。
結束語：
對履行教育教學職責專業人員的教師，教育行政機關正是通過依法管理、依法行政來規范教師的教育教學行為，維護教師合法權益，而教師申訴就是最能體現教育行政機關維護教師合法權益的行政救濟具體措施之一。行政復議或行政訴訟也是在教師合法權益受到侵害，教師在通過其他合法途徑無法達到維權目的的情況下，我國法律上設置最后一道司法救濟途徑。如果對于教師申訴不能行政復議或行政訴訟，那么教師申訴就是空話，沒有行政訴訟的法律救濟手段，教師申訴制度也就是空中樓閣，沒有任何意義。
教師申訴是我國法律針對教師這一具體主體的合法權益所特設的各項法律保護中的教師權益行政保護。也是一種行政法律救濟。行政法律救濟主要是通過相關的解決行政爭議的行政實體法和行政程序法的規定，賦予行政相對人了解行政機關做出行政行為的權利和為自己的合法權益進行陳述、辯解和獲得救濟的權利。《教師法》中的對于教師權益保護的行政法律救濟程序就完全體現在教師申訴制度上。應該強調指出，教師申訴制度不同于一般意義上的申訴制度，它是一項法定的申訴制度，具有行政法上的拘束力和執行力。
教師權益急需依法予以規制和保護，這是關系到我國教育事業盛衰成敗的大事，教師權益的正確、有效、合法地維護與行政、司法救濟途徑的設置與選擇是極其重要的，目前我國現行法律已有了相應法律制度框架，但尚需要明確的、具體的、具有極強的可操作性的法規加確定，對于不符合法律規定的地方行政規范性文件必須廢止、重置，若國家能以行政法規的方式作出統一規定將是全國廣大教師的佳音，也是正處于教師申訴期間當事人的福音。
參考文獻：
1、蘇州市人民政府令第46號《蘇州市教師申訴辦法》。
2、何寧湘《教師申訴行政制度中的若干思考》。
3、勞凱聲教授《教育政策與法律分析研究》。
關鍵詞:新民訴法;民事檢察;法律監督
民事訴訟法的修改,進一步加強了民事檢察對民事訴訟活動的監督,主要體現在:擴大民事檢察監督范圍、增加民事檢察監督方式、完善民事檢察監督程序、強化民事檢察監督手段和充實民事檢察職能。
一、將民事活動整體納入檢察監督范圍
新民訴法第14條規定:“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督?！比〈恕叭嗣駲z察院有權對民事審判活動實行法律監督”的規定,擴大了檢察監督的范圍,將執行活動與調解活動都納入檢察監督的范圍。
(一)增加執行監督的規定
新民訴法第235條增加規定:“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”,進一步強調民事檢察對執行活動的監督權。根據相關統計,民事案件占法院總案件的85%以上,執行案件占民事案件達四分之一。[1]法院是執行的主體,特別是近年來隨著拆遷的司法化,拆遷的執行權集中于法院,因此城市化過程中的矛盾也必然隨之向法院聚集,由于利益牽涉較大,執行容易成為司法腐敗的重災區,在實踐中也有監督執行案牽出法院執行局整體腐敗的案例,若缺乏相應的監督,不僅容易激化本已尖銳的城市拆遷過程中累積的矛盾,更可能導致司法公信力的崩潰,因此從法律層面加強對于執行人員和執行活動的監督的規定顯得尤為必要。
但是新民訴法對于執行監督的規定只有235條一個條文的規定,僅明確了執行監督的法律地位,卻沒有相應的操作程序,在最高檢與最高法出臺相應的司法解釋前,可由地方法院和檢察院共同探索總結實踐經驗,制定相應的規范性文件,以適應實踐的操作。
(二)增加對調解活動的監督
隨著法制的進步,由于法院調解效率高且具有法律效力,必然越來越受到公眾的青睞,但是當事人對于生效的調解書不能提出上訴,即使違背了自愿原則也只能申請再審,而再審系法院內部監督,有一定的局限性,因此引入檢察監督,將調解書也作為再審檢察建議和抗訴的對象,對于維護司法公正和提高司法的公信力也有積極的意義。
但是檢察機關對調解書的抗訴或發出再審檢察建議的條件是調解書損害國家利益或社會公共利益,與法院啟動再審的條件有一定的差距,而且實踐中損害自愿原則的調解占絕對多數,這也必然會影響檢察機關對調解活動的監督效果。另外,對于國家利益和社會公共利益的界定范圍也不明確,因此,對于國家利益和社會公共利益的應當由進一步的司法解釋予以明確和細化,同時對于檢察機關審查過程中發現的違背自愿原則的調解書如何處理也應當有具體細化的規定。
二、賦予檢察機關再審檢察建議權
新民訴法第208條賦予了檢察機關除抗訴以外的新的監督方式,即再審檢察建議。再審檢察建議一方面可以有效緩解民事申訴案件的“倒三角”現狀的壓力,使基層民行檢察對民事申訴案件的處理有了更大的發揮空間,優化民行檢察申訴案件的業務結構,強化基層民行檢察的職能和作用;另一方面,也可有效減輕當事人的訴累。由于抗訴需要提請上一級人民檢察院作出,因此同一案件往往要經過兩級民行檢察部門的審查方可提出抗訴,不僅占用了較多的司法資源,也造成抗訴程序繁瑣,抗訴周期長,不利于申訴人利益的保護。而再審檢察建議直接向同級人民法院發出,無需經過上級檢察機關和上級人民法院的審查,省略了訴訟程序,節約了訴訟資源,提高民事申訴案件的辦理效率,可以有效彌補抗訴案件不具有時效性的缺點。
結合最高檢和最高法在2011年3月10日聯合下發的《關于對民事審判活動與行政訴訟活動實行法律監督的若干意見(試行)》(簡稱兩高文件)的規定,雖然該文件對于再審檢察建議的的提出對象和決定機構、適用條件、以及法院對再審檢察建議的審查期限和法院不接受建議的救濟方式等都已作了明確的規定,但是筆者認為還是有需要進一步明確的地方:由于再審檢察建議系通過檢委會作出,對于法院不接受再審檢察建議之后是直接提請抗訴還是接受法院意見的相關的審查部門、審查期限以及決定機構都沒有具體規定,這可能導致再審檢察建議被法院拒絕接受后抗訴周期變得更長,更不具有時效性,反而增加了當事人的訴累,違背了再審檢察建議制度建立的初衷。對此,筆者認為應當進一步完善再審檢察制度的規定,完善細化法院拒絕接受再審檢察建議的后續程序規定,同時由于發出再審檢察建議的申訴案件已經經過檢察機關檢委會討論通過,應當適當縮短對該案重新提請抗訴的審查期限,以減少申訴人的訴累,增加再審檢察建議案件辦理的時效性。
三、明確了民事檢察的調查核實權
新民訴法第210條規定:“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要,可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。”該條賦予了民事檢察一定的調查權,對于提高民事申訴案件的辦案質量有著積極的意義。檢察機關在審查民事申訴案件中除了向法院調取有關案卷,若無相應的調查權,僅依據案卷材料所反映的內容,很難全面了解案件的詳情從而做出判斷,影響民事申訴案件辦理的效果。
筆者認為,對于民事檢察的調查核實權,應當結合新民訴法的其他規定,予以更加全面的理解:新民訴法112、113條增加了對惡意串通進行虛假訴訟的規制,隨著社會發展,司法實踐中通過虛假訴訟謀取非法利益的行為越來越多,對其予以規制的呼聲也越來越高。而法院由于案件積累,對虛假訴訟的調查往往力不從心,因此通過檢察機關來查清虛假訴訟的事實將顯得合理和必要。筆者認為,對于新民訴法210條中規定的當事人和案外人中的“人”的理解,應包括法人和其他組織,如在調查虛假訴訟的過程中難免遇到對涉案人的銀行賬戶資金流轉的調查等。同時,應當賦予檢察機關調查權一定的強制性,如對于檢察機關需要的證據,對方應當提供。這需要法律或司法解釋的進一步明確規定。
四、規范了當事人向檢察機關申訴的范圍
新民訴法第209條規定:“有下列情形之一的,當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴:(一)人民法院駁回再審申請的;(二)人民法院逾期未對再審申請作出裁定的;(三)再審判決、裁定有明顯錯誤的。……”該條的規定將民事檢察監督和法院內部的再審監督進行了有效的銜接,也避免了多頭審查導致的司法資源的浪費。該條款為民事檢察監督設置了前置程序,即當事人在申請民事檢察監督之前,應當先向法院申請再審,在對法院再審申請不服以及法院對審查再審申請不作為和認為再審判決裁定有錯誤的才能向檢察機關申訴,避免了當事人既向檢察機關申訴又同時申請再審的現象。同時,由于當事人向人民法院申請再審有期間的限制,因此,新民訴法第209條的意義也在于將當事人申請法院再審的期間限制與檢察監督相銜接,改變了以往當事人向檢察機關申訴不受判決裁定生效時間的限制的弊端,可以有效改善我國當前司法實踐中被廣為詬病的“終審不終”的弊端,促進法制的統一。
對于新民訴法中當事人申訴條件的修改,筆者認為應當適時修改民事行政申訴案件辦理制度中關于受理當事人申訴的民事案件的條件的規定,以適應新民訴法的實施。同時應當注意到,該前置程序只是針對申訴人申訴的案件,不影響檢察機關對自行發現的已經發生法律效力的判決裁定違法而進行的法律監督。
五、增加公益訴訟制度
新民訴法第55條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟?！泵鞔_規定了法律規定的機關在社會公共利益受到侵害時可以向人民法院提訟。填補了檢察機關在社會公共利益受到侵害時單獨提起民事訴訟的法律空白。
檢察機關作為憲法規定的法律監督機關,是國家利益和社會公共利益的代表,但是在民訴法修改以前,檢察機關作為訴訟的原告僅在《刑事訴訟法》第99條中規定,即檢察機關在國家、集體財產遭受損失時有權提起刑事附帶民事訴訟,而刑事附帶民事訴訟的限制條件較為嚴苛,且檢察機關公訴部門業務重心在于對案件的審查,對侵害國家和集體財產的刑事附帶民事訴訟由于程序及利益歸屬等的問題,往往不加重視,若將該業務由民行部門承辦,又會帶來業務部門之間溝通及協調上的問題,往往出現民事部分無法在刑事訴訟中解決的問題,而檢察機關卻不能就此再單獨提起民事訴訟,從而限制了檢察機關維護國家利益和社會公共利益的作用的發揮。而新民訴法的修改賦予檢察機關作為一個合格的民事主體單獨提起民事訴訟,與刑訴法中關于檢察機關提起刑事附帶民事訴訟的規定相得益彰,大大完善了對國家集體利益、社會公共利益保護的法律機制。
但是由于新民訴法的規定較為原則,對于檢察機關提起公益訴訟仍然有需要完善的地方:首先,新民訴法的55條規定提起公益訴訟的主體是“法律規定的機關”,而目前為止并沒有相關的法律規定檢察機關為提起公益訴訟的合格主體,因此,民事檢察若要真正發揮作用,仍然需要相關的法律的明確授權。其次,新民訴法55條中僅規定對“損害社會公共利益”才可以提起公益訴訟,而對于國家利益以及集體利益等,卻沒有規定,這也將導致與刑訴法的99條在銜接上可能存在一些問題,如檢察機關因國家、集體利益受損害而提起刑事附帶民事訴訟中因某些程序或其他問題而不能在刑事訴訟中解決,而檢察機關能否單獨再提起民事訴訟的問題。由于社會的發展,刑訴法中關于檢察機關提起刑事附帶民事訴訟的規定與新民訴法的規定在立法時間上有一定的差距,導致在立法價值取向上可能有不同的側重,因此,法律應當對此予以進一步明確規定,以使法律之間能夠有效銜接,保證法律制度的統一性。另外,在實踐中必然會遇到對“社會公共利益”的界定問題,對于社會公共利益的具體內涵,需要相關法律或司法解釋的進一步明確。
六、結語
新民事訴訟法即將實施,檢察機關應當以更加積極的心態,迎接新民訴法修改給民事檢察業務工作帶來的挑戰和機遇,抓緊完善關于新民訴法實施的配套制度,以保證更好地貫徹新民訴法的立法精神。
聽證方式的運用在某種程度上暢通了當事人申請再審的渠道，體現了人民法院公開、公正和“依法糾錯”的原則，使公正與效率有機統一起來。通過聽證，聽取申請再審當事人陳述新的事實和審查提交的新的證據，再經過被申請方當事人質證，決定是否提起再審。這在對當事人申請再審案件的實質審查中起到了較好的作用。但是，聽證方式目前只是人民法院在收到當事人申請再審狀后是否決定提起再審的一種審查方式，盡管在實踐中已經得到了運用，但卻沒有具體的規范。本文擬就申請再審案中聽證方式的司法特性、程序規范等相關問題作粗淺的探討。
一、聽證方式的司法特性
近年來，隨著審判監督改革的不斷深入，特別是審判監督方式的改革，使從事審監工作的同志感到有一定的壓力。按照最高法院和肖揚院長的要求，如何成為一名合格的“法官中的法官”，圍繞再審案件這一審監庭的中心工作，積極地進行探索。聽證方式的引入，剔除了過去那種“暗箱操作”，是否再審，由法院說了算而造成一部分當事人與法院的情緒抵觸，使他們看到法院工作的公開、公正。但是，應該說聽證方式不是審查決定是否提起再審的唯一方式，只有在當事人申請再審中，涉及新的證據和新的事實，聽證方式的運用才能充分體現這種公開、公正，并且再審法官在決定案件是否進入再審的實質審查中能夠更準確地加以把握，因而，聽證方式在這里具有其獨特的司法特性。
（一）公開性
當申請再審人不服原審判決，向法院申請再審，他必定會向法院提出一定的證據或陳述新的事實，以供法院決定是否再審時加以考慮。當然當事人申請再審的理由有多種情況，但有一點，就是要求法院審理時做到公開、公正。聽證方式的引入，首先就應是公開性的（涉及國家秘密或個人隱私的應除外），這是聽證方式的基本屬性。公開，包括聽證程序的公開，同時也應包括是否決定再審的結論公開。
1、聽證程序公開
聽證程序是在審監法官的主持下，召集雙方當事人，就申請再審人提出的新的證據或新的事實，由被申請人當庭進行質證，然后進行認證的過程。它有別于原審案件的當庭質證和認證，它的目的在于法院通過聽證決定是否采納申請再審人的再審理由。通過聽證，符合再審條件的，法院應實事求是，按照依法糾錯的原則，對案件進行再審。不符合再審條件的，通過聽證，跟當事人講清道理，讓當事人明白其申請再審未被法院采納的原因，使當事人接受法院不予再審的現實。減少就同一理由或同一請求多次申訴、申請再審的現象的出現。
聽證程序的公開，保證了聽證質證、認證的公開進行。被申請方當事人對申請方提出的新的證據或新的事實，必須進行質證。以利于盡可能地展現案件的客觀真實情況，便于法院最終進行是否決定再審的判斷。關于認證，經合議庭評議，認為申請再審人所提出的新的證據（其證據必須合法取得）能夠證明原判認定事實錯誤，且該證據已經被被申請方認可，合議庭在認證過程中有權決定對該案進行再審。如果申請再審人雖提供了新的證據，盡管該證據與陳述的案件事實也相吻合，但遭到被申請方的否定或提供的證據需要進行核證或涉及其他情況等，合議庭不必當庭進行認證，應俱書面意見向分管院長匯報，提請審判委員會討論決定是否再審。認證的過程中，合議庭必須保持絕對的中立，只就當事人提供的證據或陳述的事實發表意見，保持聽證程序的順利進行。
2、聽證結論的公開
聽證結論并不完全是認證的結果。前述只是就申請再審人提供的證據或陳述的事實能夠證明原判認定事實錯誤且已被被申請方認可的情況下，合議庭可在認證的同時作出決定對該案進行再審（必須是只有經過再審才能加以糾正的）。從目前審監庭對申請再審案件的實質審查情況來看，這種情況是較少出現的。大多數申請再審案件要決定再審的，都由審判委員會研究后決定。筆者認為，不管是哪種情況，其聽證結論必須加以公開。因為整個聽證程序已經公開，就沒有必要隱藏自己（法院）的觀點，這與“依法糾錯”的原則是一致的。
聽證方式包含著聽證、質證和認證的程序過程，這是一個整體的過程。聽證程序的公開，意味著法院在審查申請再審案件中實事求是依法糾錯的公開辦案原則。同時，對當事人來說，將法院審查申請再審案件的過程展示在他們面前，對提高和宣傳法院的公正執法形象，不無益處。
（二）公正性
聽證程序的公開是保證聽證結論公正的前提。雖然這里所說的聽證程序并不是法律規范意義的必經程序，但是由于這種聽證程序的運用，在當事人申請再審案件中，對當事人所要追求的司法公正，是能夠充分體現出來的。
近幾年，對再審案件程序方面的研究，已逐步形成了要求對檢察院抗訴引起再審加以嚴格限制和取消法院依職權提起再審的共識，對以當事人申請再審為主要途徑的再審程序立法要求的呼聲越來越高。這主要是基于目前大量申訴案件給法院帶來的“麻煩和困惑”，以及法律規定的獨立于一、二審程序以外的特別司法救助程序方面的考慮，必須慎重對待當事人的申請再審。筆者在這里所說的公正性，主要是指聽證程序的公正，它表現在如下幾個方面：
1、關于聽證法官的中立原則
這種對當事人申請再審案件是否構成的實質審查方式的運用，盡管還在探索階段，與一、二審原審案件的審理一樣，必須保持程序的絕對公正，而程序公正，最主要的表現在法官必須保持中立。首先，聽證法官在聽證開始之前要求聽證雙方當事人圍繞申請再審當事人提供的新的證據及當事人僅就新的證據所說明的事實進行陳述，然后由被申請方當事人進行答辯陳述。不允許聽證法官在當事人陳述過程中有任何提示性的行為。如果當事人偏離再審聽證的范圍，超出申請再審的事由，聽證法官可以及時地給予制止。但應避免出現由于聽證法官的不慎給另一方當事人造成這種程序利益的傷害。其次，聽證法官把注意力集中在“聽”上，如何證明申請再審的事由那是當事人自己的事情。同時必須注意傾聽被申請方的質證意見。雙方當事人陳述結束后，聽證法官應征求雙方最后陳述意見，然后聽證法官簡明扼要地把雙方主要的陳述意見作一歸納，此時聽證法官可宣布休庭，再審合議庭進行合議。最后，是宣布聽證結論。不管是再審合議庭決定，還是提交審判委員會研究決定，都應在聽證的基礎上對申請再審的事由和證據作出符合法律規定的分析和評判，同樣應保持其中立。
2、關于當事人申請再審的證據和事由的判斷問題
如何合理地界定當事人申請再審時所提出的新的證據和事由，同樣涉及到公正性問題。關于這方面問題，已有學者和專家在對程序和實體上構成再審的理由進行分析和研究。筆者同意最高人民法院副院長沈德詠在《關于深化審判監督改革的若干意見》一文中對構成再審的程序和實體方面的理由的論述。聽證中必須引起聽證法官的注意。相比較而言，對原判程序方面的要求應更嚴格。包括“無案件管轄權；審判組織不合法；審判人員、書記員應當回避而未回避的；依法應當開庭審理而未經開庭即作出判決；未經合法傳喚當事人而缺席判決；遺漏必須參加訴訟的當事人；辦案人員犯有與案件有關的職務犯罪；對與本案有關的訴訟請求未予裁判；超越訴訟請求事項作出裁判。”有上述程序方面的請求事由，聽證中，從突出程序公正的獨立價值出發，均應明確予以再審。由于程序方面的原因導致遲來的正義不是正義，程序公正是絕對的，因而“不應再強調以可能影響正確裁判為附加條件”，而拒絕當事人對程序利益的請求。實體理由上，應把握只要不實質上影響裁判結果的公正，只是存在一般錯誤（甚至僅是瑕疵）但并不影響結果公正的裁判，從當事人權利義務關系及穩定法院生效裁判的既判力出發，不應予以再審。在對當事人申請再審的證據和事由的判斷上，同樣應保持公正。
3、關于裁定書送達方面的問題
關于裁定書的送達，有人認為應通知雙方當事人到庭公開宣讀并送達。筆者認為，既然整個聽證程序已經公開，沒有必要再在裁定書送達問題上拘泥于形式。通常在不能直接送達的情況下，可采取郵寄送達等方式。有的當事人外出打工，一時又很難通知，則可以公告的形式送達。總之只要符合法律規定的送達方式，即視為送達。這同樣表明了法院聽證程序的公開性和公正性。
二、聽證程序的規范
有關聽證程序，1999年9月28日，江蘇省高級人民法院頒布的《關于實行申訴復查聽證制的若干規定（試行）中，已作了程序性的規定。但在實際操作上，筆者認為隨著再審審判方式的改革，新的證據規則的頒布，特別是審判監督改革的深入，部分已不能適用，必須改造，重新加以規范。設計如下：
第一條為了增加申訴、申請再審（以下統稱申訴）案件復查的公開性，進一步提高審判監督案件的復查質量和效率，根據有關法律和司法解釋精神，結合審判實踐，制定本規定。
第二條對民商事、刑事自訴案件進行申訴復查，開聽證會，聽取申訴人和對方當事人的申訴和答辯，審查是否符合再審條件。但事實清楚、法律關系明確的案件除外。
第三條聽證會應公開進行，允許公民旁聽。法律規定不公開的除外。
第四條聽證會應按聽證、質證、認證等階段依次進行。
第五條聽證會可以由審判員一人獨任聽證，也可以組成合議庭聽證。
第六條聽證時須統一著裝。聽證會應在審判法庭進行。
第七條聽證前，應做好如下準備工作：
（一）承辦人在接收案件后，認為需要聽證的，應確定聽證日期、參加聽證的審判員和書記員，并及時辦理訴訟文書送達事宜。
（二）承辦人做好閱卷筆錄，擬定聽證提綱。合議庭參加的，開聽證預備會，由承辦人介紹案情，討論聽證重點和其他復查程序。必要時合議庭成員應閱卷。
（三）應在聽證十日前向申訴人、對方當事人送達聽證通知書、申訴書（或申請書）副本。直接送達困難的，可郵寄送達或委托有關人民法院送達。
（四）因送達原因不能按期聽證的，應重新確定聽證日期。
第八條聽證會開始前，書記員應查明申訴人（或申請人下同）、對方當事人及其人是否出席，并及時報告獨任審判員或合議庭審判長。
申訴人、對方當事人因特殊情況不能出席的，由獨任審判員或合議庭決定是否延期聽證，延期聽證的應及時通知當事人。
申訴人無正當理由拒不出席的，按自動撤回申訴（申請）處理。對方當事人沒有出席的，可缺席聽證。
第九條申訴人、對方當事人可委托一至二人作為人出席聽證會。人出席聽證的，應出具授權委托書，委托應載明委托事項和權限。
條十條宣布聽證前，書記員應宣布聽證紀律（與庭審紀律同，略）
第十一條獨任審判員或合議庭審判長宣布聽證開始前，應宣布聽證合議庭組成人員（獨任聽證審判員）、書記員名單，告知聽證當事人的聽證權利和義務（與原審當事人權利義務同，略），詢問雙方當事人是否申請回避，申請回避的，應說明其理由并提供相應證據。
第十二條獨任審判員或合議庭審判長宣布聽證開始，簡要概括聽證根據，原審案由、生效裁判的主要內容及歷次處理經過。
第十三條聽證按如下順序進行：
（一）申訴人陳述和對方當事人答辯。
1、獨任審判員或合議庭審判長告知聽證當事人圍繞申訴（請）進行陳述，聽證當事人對自己的主張，有責任提供證據，反駁對方的也應提供證據或說明理由。
2、申訴（請）人陳述申訴請求和理由或宣讀申訴書，申訴人為多人的應按順序進行。
3、對方當事人針對申訴人的申訴請求和理由進行答辯，對方當事人為多人的，按申訴書所列順序進行。
（二）聽證當事人舉證、質證。
1、獨任審判員或合議庭審判長歸納申訴（請）內容的重點，并分別征求雙方當事人的意見，當事人有不同意見的，應重新進行歸納。
2、申訴（請）人提出新證據的，應宣讀并出示新證據，由對方當事人質證。
3、對方當事人提出不同的案件事實反駁申訴人的，應當舉證，并由申訴人進行質證。
4、對原審訴訟中已經提交，但未經當庭出示、質證和認定的證據，可以宣讀、出示，聽證當事人應進行質證；原審中已當庭出示、質證、認定過的證據，不予重復進行質證。
5、聽證當事人要求補證或申請人民法院調查收集證據、重新勘驗、鑒定的，合議庭應考慮是否必要，原則不予準許。準許補充的證據或人民法院調查收集的證據、勘驗、鑒定的結論應進行質證。
（三）聽證認定。
1、合議庭應按聽證調查的案件事實的順序，對聽證證據、事實逐個進行認定，能夠當即認定的，應當即認定；不能當即認定的，應在聽證后合議認定。
2、合議后認為需補證或需調查、勘驗、鑒定的，可在下次聽證會時予以認定。
3、雖經過聽證質證，但休會后認定的證據，應在相關法律文書中說明認證的理由。
第十四條審判長按本規定第十三條第（一）項的順序依次詢問聽證當事人是否愿意和解，說明聽證和解的性質，即聽證中達成的和解是對原判決執行達成了和解協議。和解協議履行完畢后，人民法院對原判決不予執行。一方當事人不履行和解協議，可根據對方當事人的申請，恢復原判決的執行。
聽證雙方當事人愿意和解的，應制作和解協議，由雙方聽證當事人在聽證和解協議上簽名。合議庭不得強迫聽證雙方當事人進行和解。
第十五條聽證結果可在聽證結束后當場宣布，并在十日內送達法律文書。符合《中華人民共和國民事訴法》第一百七十九條（一）、（二）項規定的，應當場裁定再審。符合《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十九條（三）、（四）、（五）項規定的，經院長授權，也可當場裁定再審。因疑難復雜而不能當場宣布的，合議庭應出具合議意見，提交審判委員會討論決定。
第十六條聽證結束，聽證雙方當事人及人可閱讀聽證筆錄，確認無誤后，應在聽證筆錄上簽名。
聽證當事人在聽證和解中明確表示撤回申訴（請）的，應記錄在卷，審判長宣布聽證結束，終結聽證程序。
上述聽證程序中注重一個“聽”字。其目的，在于判斷和確定申訴（請）人的訴請是否符合再審的條件，是一個實質審查的過程。在這個過程中，無須當事人對證據和事實進行辯論。因為一旦決定再審，實際又回到原審的程序當中，應盡量減少重復勞動和不必要的訴訟資源的浪費。同時，新的證據規則要求我們逐步減少法院的調查取證，保持訴訟雙方的平衡和法院審理的中立立場。
三、上述聽證程序運用過程中應注意的問題
對申訴、申請再審案件運用聽證的方式來進行是否構成再審條件的實質審查，實踐中，應該說具有較高的透明度，這與倡導的陽光審判是一致的。但是畢竟這一方式的運用不具有法律約束力，在實際操作中，由于沒有獨立的再審程序法規，聽證法官投入的精力遠比上述聽證程序所規定的工作量要大得多，有時并不能鈍化當事人（申請人）與原審法院至少是情緒上的對抗，當事人（申請人）纏訴、上訪等現象時有發生，這是不爭的事實。如何避免由于法律和制度性的弊端所帶來的一些不良后果，在運用前文所述的聽證程序過程中必須注意如下幾個方面的問題：
（一）不是所有的申訴、申請再審案件的實質審查，都要采用聽證的方式。從提高審查的效率出發，只有當申訴、申請再審出現僅靠書面審查亦無法查清問題的情況下，才適用聽證方式。因而聽證方式是書面審查方式的補充和完善。
（二）充分保護當事人的訴權?！霸谖覈笤V訟法上，無論是申訴還是申請再審，都不是完整意義上的訴權”，審判監督改革，已經在要求我們要認真對待這個問題，那就是“將當事人的申訴或申請再審的權利按照訴權的模式重新定位”，“設計當事人申訴或申請再審的形式要件與實質要件，規范法院按照正當程序管轄、受理和審理再審之訴是否成立以及決定案件是否重新審理或者改判的規則”。顯然在提倡有限再審的情況下，強調當事人直接啟動再審已成為一種必然。在聽證程序中應體現對當事人這種權利的保護，首先要說明法院受理并舉行聽證就是對申訴（請）人訴權的尊重，給申訴（請）人尋求法律上救濟的機會。再就是對當事人申訴（請）權利的保護，也可以減少檢察機關的抗訴和法院自身提起再審所帶來的對當事人訴權、處分權的侵犯，直至使國家司法機關依職權啟動再審沒有存在的必要。
（三）注意對當事人申訴（請）權利保護的同時，不應忽視二審終審制原則存在的法律價值。這里主要是對當事人申訴或申請再審理由的部分限制。如果原審判決、裁定對當事人實體權利的處分，損害了當事人的利益，根據法律規定，當事人可依法行使其上訴權，通過二審救濟獲得利益的保護。當事人沒有上訴，則要分清當事人沒有上訴的原因，看是否存在當事人放棄程序責問權的情況。如果當事人應當上訴，而因逃避交納上訴費用等原因放棄上訴而行使其申訴（請）權的，原則上不予支持。如果法院只按正當程序管轄、受理，那么二審終審制原則則形同虛設。
（四）證據失權的。應重新詮釋和理解民訴法第一百七十九條第一款“有新的證據，足以原判決、裁定的”規定。“從實體正義角度，新的證據或許足以原判決，但從程序正義角度，既然程序已經規定了證據失權，即使該證據是真實的，也因為沒有證據效力而不再具有法律上的意義。”表面上該條的規定為申訴（請）人的申訴（請）創造了條件，但忽略了對方當事人的訴訟利益，造成雙方當事人權利的不平衡。再審作為一種特殊的司法救濟程序，啟動這一程序必須對申訴（請）的對象進行嚴格地限制，防止無限申訴的情況出現，在聽證中這是要加以注意的。版權所有
（五）不能以個案的公正，來犧牲司法的穩定和浪費司法資源。我們在追求程序安定的同時，要使每個個案都能保持公正，幾乎是不可能的事情，必須予以合理的取舍。在沒有單獨的再審程序法規出臺之前，我們只能從訴訟的經濟價值和社會價值來考慮在保持程序絕對公正的同時，相對地使個案保持實體的公正。雖然再審程序是一種特殊的救濟程序，但在現今社會條件下，特別是法制還不是很完善的今天，以巨大的訴訟成本或無視另一方當事人的利益，以追求所謂的公正，來進行一場毫無意義的再審。這同樣是在聽證中要注意的問題。
雖然我國的申訴制度一方面肩負著化解矛盾、維護社會穩定的重任，另一方面卻是滯后的理論研究和混亂的申訴制度。刑事訴訟法的修改，使得刑事申訴檢察工作的法律監督屬性更加突出，工作任務也更加繁重。本文以刑事申訴為角度，對刑事申訴制度立法現狀和現存問題的分析研究，探索檢查申訴工作的立法完善和強化措施，以期提高申訴法律制度在刑事法律監督中的影響地位。
關鍵詞：申訴；刑事申訴；刑事申訴審查程序；
“申訴”一詞不論是內涵還是外延，都有一個過于寬泛的界定，而正是由于“申訴”概念過于寬泛，才使得學著找不到研究的基點。筆者認為對“申訴”的廣義理解本身并無不妥，但卻無助于集中深入研究“申訴”，更無法從中找到“申訴”當前存在的問題。申訴朝著兩個方向發展，一方面是公民濫用申訴權利，越級申訴、多頭申訴、重復申訴；另一方面是公民申訴難，受理申訴的機關久拖不決，敷衍了事，甚至一些機關為了片面追求“低申訴”、“零”而不惜阻卻公民的申訴，使得社會矛盾得不到及時有效的解決，甚至導致一些矛盾的激化，成為影響社會穩定的頑疾。因此本文以刑事申訴檢察工作為視角，審思刑事申訴檢察工作。
刑事申訴是指刑事當事人等對司法機關在刑事訴訟過程中做出的決定或者已經發生法律效力的判決、裁定不服，依法向司法機關請求重新處理的行為。①刑事申訴包括三種類型，即偵查申訴、檢察決定申訴和生效判決、裁定申訴。刑事申訴制度，是指由法律規定，保障、規范刑事申訴權利正常行使的一系列完整、有效的程序機制，包括刑事申訴主體、刑事申訴客體、刑事申訴理由，刑事申訴管轄、刑事申訴時效、刑事申訴辦理程序等諸多方面的內容。②人民檢察院辦理刑事申訴案件，是檢察機關履行法律監督職能和完善內部監督和制約的有效途徑，通過辦理刑事申訴案件，對檢察活動、審判活動和偵查活動實行有效的法律監督，維護正確的決定、判決和裁定，糾正錯誤的決定、判決和裁定，維護司法公正，保障人權，保護申訴人的合法權益，維護社會穩定，保障國家法律的統一正確實施。
一、建立刑事申訴的法律依據和立法現狀
《刑事訴訟法》第241條和第242條規定了從受理當事人的申訴，到作出再審決定或者駁回申訴決定的整個過程，就是刑事申訴審查程序的法律依據。根據刑事訴訟法的基本原理， 刑事申訴本身不是訴，它僅是當事人及其法定人、近親屬的一項訴訟權利， 而且還不是法律意義上的一種完整訴權，并不必然引起再審。《刑事訴訟法》第242條規定：“當事人及其法定人、近親屬，對已經發生法律效力的判決、裁定，可以向人民向人民法院或者人民檢察院提出申訴，但是不能停止判決、裁定的執行?！眱H此一條就明確規定了：（1）刑事申訴的主體是當事人及其法定人和近親屬；（2）刑事申訴的管轄部門是人民法院或者人民檢察院；（3）刑事申訴的效力是申訴期間不能停止判決、裁定的執行。
從我國刑事訴訟立法現狀看，作為檢察機關監督職能重要內容的刑事申訴程序的規定，猶如一個矛盾的集合體，法律規定雖然原則、概括、粗疏，但仍涉及了刑事申訴的基本內容。不難看出目前的司法實踐和司法機關所作的設計申訴程序的各項規定、司法解釋，都是在現有法律規定的框架下對相關程序作出的一些必要的設置，超出法律規定的實質性突破并不多。試圖用簡單的條款規定來涵蓋豐富的內容，似乎是我國立法的一個特點。《刑事訴訟法》雖然規定了刑事申訴的基本內容，但只能說為刑事申訴制度描繪了一個雛形，遠未達到理論上的成熟，更難以適應社會發展變化和司法實踐的需要。
二、我國刑事申訴檢察工作實踐基礎和現存問題
在我國長期的檢察工作實踐中，對刑事申訴進行實質內容的審查事實上早已經存在，并且在不斷地克服弊端，不斷發展、完善。從最初的書面審查、辦理過程不公開，當事人幾乎沒有參與權、知情權，逐步發展到與申訴人見面，聽取當事人的辯護與辯解，再發展到公開聽證，賦予申訴人應有的訴訟權利，使刑事申訴審查程序走出“暗箱操作”，實現審查過程的公開、透明。③刑事訴訟法修改后，檢察申訴部門的檢察申訴工作得到重視并發揮相應作用，但仍存在不少機制運行后顯現出的濫用申訴、申訴難等問題。
1.刑事申訴制度立法層面缺失
我國刑事訴訟法及相關司法解釋對刑事申訴規定比較籠統，大都是原則性的指引和粗線條的規范，沒有形成一套完備有效的程序機制來規范約束司法機關對申訴案件的處理。《刑事訴訟法》第242條對申訴的時效沒有規定，由此，一些案件判決、裁定已經執行十多年，而當事人仍向檢察機關提出申訴，如此以來，由于時間久遠，證人或難以尋找或死亡，相關的證據有可能已經滅失，受理申訴的檢察機關只能在復查申訴案件中僅局限于審查原來案卷的內容材料，也就是書面審查，很難做到客觀公正。因此，建立有限申訴制度，對申訴的時限、主體和次數作適當的限制，進一步完善辦理刑事申訴案件程序性規定，有利于節約訴訟訴訟成本，避免當事人無休止的申訴，也利于檢察機關行使法律監督權。
2.刑事申訴審查程序的理論缺陷。滯后的檢查申訴理論導致研究室導致司法實踐中檢察申訴部門的權力配置不合理。反之，不思進取的現行檢查申訴制度又導致了學界對檢察申訴理論的研究重視不夠如此惡性循環極大地制約了我國檢察申訴制度的建設。刑事申訴審查程序是刑事申訴制度的重要組成部分，這個程序與公民權利保障的訴訟救濟程序緊密相連，不僅具有程序法定、程序公正、提高司法公信力、保證法律統一正確實施的法律意義，但在現有訴訟法律中極少涉及，使得刑事申訴審查“無法可依”。因此，對刑事申訴法律的完善顯得任重而道遠。
3.部門權限配置和體制問題。由于缺乏正確的理論指導，現行申訴檢察部門逐漸淪為接待部門，其行使的申訴檢察權力沒有得到充分發揮?，F行的檢察申訴權被分散在各個相互獨立的部門，但卻沒有統一的上級指揮領導；申訴檢察部門雖然是專門的申訴機關卻又無全權處理申訴的權力。如此一來就難以形成統一協調申訴的機制，各個不協調的分力也影響了申訴的合力，因此控告申訴檢察部門很難做到對檢察申訴案件的全程跟蹤，督促案件和及時反饋。
4.檢察機關刑事申訴隊伍履職能力方面
實踐中，檢察機關內部普遍存在著“大公訴，小申訴”、“強職偵，弱控申”的現象，在人員配置和辦公資源分配上都得不到重視。實際中，申訴檢察部門工作人員年齡結構往往偏大，知識結構設置不合理，影響了申訴的實際效果。同時，檢察機關的控告申訴部門除了刑事申訴業務之外，日益成為接收申訴來訪來信的“接待者”，把大量時間和精力耗費在線索分流和來訪來信處理上，辦案和審查能力嚴重不足。當前刑事申訴檢察工作辦案數量不斷增長，工作要求日益提高，迫切需要高素質、專業化隊伍作保障。一些地方刑事申訴檢察機構不健全、人員配備偏弱、辦案力量不足，難以適應刑事申訴檢察工作特別是新增業務發展的需求。
三、刑事申訴制度的立法完善和強化措施
（一）刑事申訴制度的立法完善
1.有限申訴制度的規范化。司法裁決應當是穩定的，時效限制是法律程序的基本要素。鑒于當前刑事申訴沒有期限、次數的問題，有必要在刑訴法中對刑事申訴時間、次數和理由等作適當的限制，避免無休止申訴、纏訴。這不僅有利于復查工作的順利進行，提高訴訟效率，減少積案，增強司法者的責任感。同時，也有利于培養申訴人及時申訴理念，以保障當事人申訴權的實施。
2.申訴審查程序的具體化。刑事申訴審查，是指司法機關在收到當事人的申訴后，對已生效案件進行重新審查的司法行為。刑事申訴審查程序是刑事申訴制度中的重要環節，是《刑事訴訟法》規定的申訴主體提起刑事申訴、處理機關受理與審查申訴所應遵循的一系列程序規則。從訴訟程序角度看，刑事申訴審查程序應該屬于審判監督程序范疇，是再審程序的前置程序，與再審程序共同構成一個完整的刑事審判監督。對于絕大多數案件來說，進入再審程序前都必須經過申訴審查程序，司法機關通過對申訴案件的審查，絕大多數申訴都可以作出處理，并不需要進入再審程序，這已被多年的司法實踐所證實。刑事申訴審查程序在審判監督程序中的重要性、必要性日益增強，事實上已成為絕大多數申訴案件進入再審程序的潛質程序。故而，本文認為刑事申訴審查程序具有十分重要的獨立存在價值，在立法上完善刑事申訴制度，關鍵是要在法律中賦予刑事申訴審查程序應有的法律地位，將其作為完整的訴訟程序在訴訟中作出規定。
（二）刑事申訴檢察工作的強化措施
刑事訴訟法修改對刑事申訴檢察工作的影響是重大而深遠的，刑事申訴檢察工作需要在以下方面著力：
一是合理設置檢察申訴部門職能分配，注重制度化建設。嚴格根據復查刑事申訴案件規定，按照“受理一件，辦理一件，息訴一件”的要求，及時受理，依法復查，按時辦結，確保辦案效果。要認真落實首辦責任制和“兩見面”制度，采取調解等多種措施做好案件的執行落實和善后息訴工作，把化解矛盾、維護群眾合法權益貫穿于案件辦理全過程，做好釋法說理、心理疏導和幫扶教育工作，最大限度兼顧法、理、情，努力實現法律效果、社會效果和政治效果的有機統一。要注重風險防范，加強源頭治理和內部監督制約，把刑事申訴案件復查與評價機制、考核獎懲機制掛鉤，從根本上預防和減少不服檢察機關處理決定刑事申訴案件的發生。
二是落實修改后的刑事申訴案件公開審查制度，增強執法公信力。認真學習、貫徹落實修改后的《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定》，積極實踐公開聽證以及其他公開審查方式，以公開促公正，增強執法公信力。要采取多種方式，積極開展公開審查工作。其一是要篩選適宜案件，積極開展公開審查。力爭推出一批法律效果好、社會效果好、當事人息訴的案件；其二是要綜合運用多種方式，有效化解矛盾糾紛。要根據案件的具體情況，
積極運用公開聽證、公開示證、公開論證和公開答復等多種方式，簡化操作程序，提高工作效率，注重辦案效果，有效化解矛盾糾紛；其三是要規范案件管理，嚴格報送制度。各省級檢察院對公開審查案件要逐件登記、管理，做到底數清、情況明；四是要加強調研、宣傳，樹立檢察機關公正執法良好形象。
三是全面推進不服人民法院生效刑事裁判申訴案件辦理工作，加強刑事審判監督。根據《最高人民檢察院關于辦理不服人民法院生效刑事裁判申訴案件若干問題的規定》，刑事申訴檢察部門將承擔起對生效刑事裁判的申訴案件出庭抗訴任務。修改刑事申訴辦案程序為：對不服人民法院已經發生法律效力的判決、裁定的申訴案件控告申訴檢察部門復查后，認為需要提出抗訴的， 報請檢察長提交檢察委員會討論決定，后由控告申訴檢察部門出庭支持抗訴。從修改后的條款可以看出，檢察機關辦理刑事申訴件的程序變化有三：其一是授予控告申訴檢察部門向檢委會直接提出抗訴的權限；其二是減少了刑事申訴案件抗訴程序的辦理環節；其三是控告申訴檢察部門承擔出庭支持抗訴的職責。
四是大力加強培訓力度，提高刑事申訴檢察干警的人員素質。改革和完善刑事申訴檢察工作機制，全面加強刑事申訴檢察干警能力建設，為加強和改進刑事申訴檢察工作提供有力保障。要通過全員培訓和刑事申訴業務技能比武等活動，大力提高刑事申訴檢察干警審查判斷證據和運用法律、 敏銳發現錯誤的能力，協調各方關系、做好善后落實工作的能力，耐心細致做好解釋說服工作的能力。同時，要針對突出問題和薄弱環節， 進一步改革和完善刑事申訴檢察工作機制。狠抓規范化和制度化，不斷改革和創新工作機制，從整體上提高刑事申訴檢察干警能力，為構建社會主義和諧社會更好地發揮職能作用。
四、結語
申訴檢察工作是聯系檢察機關和人民群眾關系的重要方面，是檢察機關行使法律監督職能的重要關口，也是維護司法公平公正和保障當事人合法權益的重要手段。④應該說，修改后的刑事訴訟法對刑事申訴制度檢察工作的改進起了巨大的推動作用。我國的檢察申訴仍處在一個不斷改革和改善的階段，盡管現行檢察申訴制度還存在著一些問題，但我們必須看到檢察申訴這一把化解矛盾、維護社會穩定的利劍，必然會隨著其制度的不斷完善和改進發揮出更大的作用。
注釋：
① 參見吳旭明：《解讀》，載《人民檢察》，2013年第9期。
② 參見王晉主編：《刑事申訴檢察業務教程》，中國檢察出版社2008年版，第35頁。
