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［關(guān)鍵詞］信息化；新公共管理；價值取向；雙重影響
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.127
［中圖分類號］D630 ［文獻標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2017）02-0-01
0 引 言
公共管理主要是指不以盈利為最終目的的相關(guān)政府和公共組織，比如：學(xué)校機構(gòu)，其是一種追求增進效益與公共利益公平分配的調(diào)控活動。近年來，隨著時代不斷的發(fā)展和進步，新公共管理將原來的效率優(yōu)先轉(zhuǎn)變成績效優(yōu)先，將經(jīng)濟學(xué)理論和私營模式作為基礎(chǔ)，關(guān)注管理者的管理結(jié)果和管理責(zé)任，從而實現(xiàn)政府政策實施價值取向的“3E”目標(biāo)。而信息化對社會生活、經(jīng)濟、政治、文化以及人的思維方式有著廣泛的影響，使社會基礎(chǔ)也在發(fā)生變化，那么對新公共管理有所影響也是必然的。
1 信息化對新公共管理價值取向產(chǎn)生的積極影響
1.1 效率方面的影響
一方面，隨著經(jīng)濟信息化的發(fā)展，新公共管理在效率方面的價值取向逐漸從原來的效率優(yōu)先轉(zhuǎn)變成績效優(yōu)先。政府和企業(yè)不以追求用最少的資源消耗來提供最多的社會服務(wù)和公共產(chǎn)品為導(dǎo)向，而是以更多的關(guān)注社會大眾的滿意程度和需求為導(dǎo)向。所以，新公共管理在效率方面的價值取向不是重復(fù)傳統(tǒng)的管理模式，而是在信息時代尋求新的發(fā)展。另一方面，新公共管理主要就是通過引入私營企業(yè)的信息化管理手段和管理經(jīng)驗，來實現(xiàn)效率的優(yōu)化。政府改革的主要方向就是向私營企業(yè)學(xué)習(xí)和借鑒，在管理方面引入質(zhì)量管理、預(yù)測系統(tǒng)、分析技術(shù)及績效評估等。費耶認(rèn)為效率取向就是以效率為驅(qū)動的管理模式，鼓勵公共部門引進和嘗試私營企業(yè)的管理手段和技術(shù)，認(rèn)為不管是私營企業(yè)還是公共部門都應(yīng)該將效率作為管理的核心。
1.2 公共方面的影響
新公共管理理論認(rèn)為人們對公共物品的多樣化、多層次需求越來越明顯，政府能力的單薄無法有效地滿足人們的各種需求，所以需要借助廣泛的社會的力量，才能進行進一步的完善。而信息化時代的到來在很大程度上增強了新公共管理的公共價值取向。因為公眾是信息化的中心，所以政府中的各種信息也主要是為公眾提供服務(wù)的，需要公眾全面、清晰的了解，電子政府的建立就是要通過網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢來提高信息的流通速度，為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的信息服務(wù)，實現(xiàn)政府部門在“行政”和“政治”方面的二元互動，使公共價值取向能夠得到強化，真正有效的落實公共價值。一方面，信息化社會具有管理經(jīng)驗、篩選和加工信息資源、專業(yè)技能等方面的優(yōu)勢，能夠影響政務(wù)官或代議機構(gòu)的決策，這是“行政”和“政治”二者之間互動的重要表現(xiàn)。另一方面，從主體角色變化方面來看，大眾傳媒的廣泛滲透和信息技術(shù)水平的提升為議員進入行政部門創(chuàng)設(shè)了良好的機遇。
總之，隨著信息化的發(fā)展，未來公共行政的政治色彩不僅不會消退，而是更加的濃厚，和文職人員之間也不會明顯的分化而是會彼此逐漸的滲透和融合。總的來說，應(yīng)關(guān)注高級文職人員的敏感性、公眾向應(yīng)力、政治責(zé)任心等方面的發(fā)展，不斷強化新公共管理在各方面的價值取向。
2 信息化對新公共管理價值取向產(chǎn)生的負(fù)面影響
2.1 新公共管理的價值取向發(fā)生偏離
信息化在一定程度上產(chǎn)生了公共管理技術(shù)決定論，使新公共管理的價值取向發(fā)生了偏離。過于關(guān)注技術(shù)和科技的重要作用，很容易形成技術(shù)決定論。隨著信息化時代的發(fā)展，不僅給新公共管理帶來了管理思想、管理技術(shù)、管理手段等方面的變革，同時也要在具體的實踐研究中堅決抵制技術(shù)決定論的產(chǎn)生。這是發(fā)揮信息化影響時需要重點警惕的。
2.2 影響社會發(fā)展的獨立性
信息化時代國家和市民社會逐漸發(fā)展融合，在給人們的發(fā)展帶來正面影響的同時，也產(chǎn)生著一定的負(fù)面影響。從信息化發(fā)展角度分析，社會和國家之間的關(guān)系主要分為兩種類型，一方面，強調(diào)個性化和個人主義，讓公眾涌現(xiàn)出更多的活力，提高公共管理廣泛的參與度，有效地促進社會的發(fā)展。另一方面，信息化能夠強化政府介入文化、經(jīng)濟等發(fā)展領(lǐng)域的能力。雖然信息化可以幫助政府強化行政權(quán)力，提升其職能行使的效率和專業(yè)性，但同時也會強化政府介入社會的能力，從而影響社會發(fā)展的獨立性，限制了公眾的自由和隱私，不利于社會的持續(xù)健康發(fā)展。
2.3 社會價值觀的取向受到挑戰(zhàn)
信息化的發(fā)展使社會價值觀呈現(xiàn)出多元化的特點，對新公共管理維持價值的取向帶來了極大的挑戰(zhàn)。互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的不斷發(fā)展和信息化的滲透，導(dǎo)致意識形態(tài)的異質(zhì)化和同質(zhì)化現(xiàn)象并存，在很大程度上增加了新公共管理工作的難度。尤其是信息技術(shù)的快速發(fā)展逐漸代替了原有的意識形態(tài)的功能，而且使傳統(tǒng)的輿論宣傳、新聞媒體等渠道失去了主導(dǎo)地位，要想在社會和公共管理中確定意識、公共以及責(zé)任等價值取向也變得越來越困難。
3 結(jié) 語
信息化的發(fā)展和公共管理的不斷變革，為政府帶來了雙重的發(fā)展壓力。因此，政府要正確認(rèn)識新公共管理在各方面的價值取向，以及新公共管理c信息化二者之間的一致性，在推動社會經(jīng)濟穩(wěn)步增長的同時，并關(guān)注人的持續(xù)健康發(fā)展。政府還要不斷推動信息化的發(fā)展進程，消除各方面的負(fù)面影響，充分發(fā)揮知識經(jīng)濟的長期增長優(yōu)勢，為我國的發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。
論文摘要：公共政策以“公共性”為其邏輯起點,以公共利益為最終目標(biāo)，因而，公共政策蘊含著倫理的訴求，影響著政策的目標(biāo)和執(zhí)行。公共政策倫理以追尋公共政策之善為旨?xì)w,尋求政策的正當(dāng)性與合法性。但在實踐中，存在著政策倫理的失范。通過確定價值理性與工具理性在政策過程中的和諧統(tǒng)一，重視公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)，提倡公民對政策過程的參與等理路可以尋找到規(guī)范政策倫理的有效途徑。
公共政策是為“公共”而制定的,是以“公共性”為其邏輯起點,以公共利益為最終目標(biāo)的，因而公共政策蘊含著倫理的訴求。正如羅爾斯在其著名的《正義論》里所說的那樣，“正義是社會制度的首要價值正像真理思想體系的首要價值一樣。”但在實踐中，政府面臨價值沖突問題，最為凸顯地表現(xiàn)為政策倫理的失范，如公共政策非公共化，公共政策倫理問題等。因此，需要從倫理視角去考量公共政策的合理性，以此為本位作為公共政策設(shè)計的基點。
一、政策倫理的應(yīng)然與實然之逆
——“公共性”的失衡
公共政策是政府“對一個社會進行的權(quán)威性價值分配”，從這一要義出發(fā)，馬克斯•韋伯指出：一個現(xiàn)代的理性國家首先需要理性的政府所提供的理性的公共政策。公共政策在某種意義上不僅是純粹的科學(xué)計算過程，也是政策主體的選擇行為,作為公共政策選擇主體的人或由人構(gòu)成的組織為了達(dá)到某種目的或為符合某種需求的選擇行為自然要受到價值取向的支配。因此，“政府倫理是制定良好公共政策的前提。就此意義而言，政府倫理比任何單個的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于倫理。”［1］1目標(biāo)的倫理性是任何一項公共政策自身都帶有的屬性，因此，公共政策必然進行倫理關(guān)懷的考量，倫理原則直接影響著公共政策的制定及實施。
公共政策的“公共性”是政策的本質(zhì)屬性和倫理訴求，此乃民主政治的應(yīng)有之義,是契約精神的內(nèi)在規(guī)定性。政策公共性“是公共政策形成的邏輯基礎(chǔ),是公共政策分析的理性取向,是公共政策的元屬性,一般表現(xiàn)為公正性、公平性和公開性三個基本維度,是公共政策問題分析、制定分析、執(zhí)行分析、評估分析的價值基礎(chǔ)和精神內(nèi)核”［2］。基于這一思想,公共政策就應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個人的福利。這自然需要在政策的制定、執(zhí)行、評估等整個過程中，注重對“公共性”倫理要求的堅守。在此基礎(chǔ)上，才有可能實現(xiàn)社會各方利益的表達(dá)和公民意識培育，體現(xiàn)公民民利和政府合法性；才有助于實現(xiàn)行政的公共性與公民權(quán)利的契合,確保公共政策的正當(dāng)性以及對民意的有效回應(yīng)性，進而有效實現(xiàn)社會資源的公平分配。
雖然權(quán)力的公共性決定了政策需體現(xiàn)公共性這一倫理義務(wù)的必然性。“對于公共政策應(yīng)該與公共利益還是私人利益保持一致這個問題,絕大多數(shù)人將選擇公共利益。”［3］但由于公共政策的制定、執(zhí)行、評價等是多種因素交織作用的動態(tài)過程，總是在一定的理性限度和價值取向中制定和執(zhí)行的,理性不可避免的有限性和現(xiàn)代多元價值的沖突性決定了政策整個過程并非會自覺地從公共性的政策倫理要求出發(fā)。或者說，工具理性的盛行和政府自利性和強勢集團的存在，使得公共政策產(chǎn)生了諸多的倫理失范，作為政策價值取向的公共利益在實現(xiàn)過程中總會遭遇種種顯性或隱性的屏障，以致公共政策的“公共性”在很多時候處于目標(biāo)或理想狀態(tài)而非結(jié)果狀態(tài)，造成在實踐中并非以社會利益最大化為目標(biāo)，違背公共利益維度的公共政策屢見不鮮。
二、政策倫理失范探微
1.工具理性的強勢和價值理性式微下的倫理失范
與市場機制追求效率的目標(biāo)不同,公共政策的目標(biāo)和價值的首選要義更多的是體現(xiàn)在追求社會公平、正義、民主,承擔(dān)社會責(zé)任等方面。公共政策的倫理訴求要求對政策的目標(biāo)進行合法性追問,以確保每一項政策所要達(dá)到目標(biāo)的公共性。只有經(jīng)過這一種價值的探討,才能避免公共政策異化的危險。
人的理性在哲學(xué)視閾中存在工具理性和價值理性兩個維度，但是，啟蒙運動以來，偏重宣揚工具理性。威爾遜、古德諾等人開創(chuàng)的政治與行政二分原則則進一步確立了政策過程中科學(xué)與價值的分離，使得工具理性在公共政策領(lǐng)域獲得了至上的地位，成為了公共政策最為重要的、甚至是惟一的哲學(xué)基礎(chǔ)。正如羅素所言:“它代表著選擇正確的手段以實現(xiàn)你意欲達(dá)到的目的,它與目的選擇無關(guān),不管這種目的是什么。”［4］這種理性的工具化和價值理性的式微對公共政策的影響是顯而易見的，即對公共政策的選擇只做工具理性的考量，每一項政策都是為了某個或某些具體目標(biāo)而作出的，但是，卻忽略了對任何目標(biāo)指向的價值意義考量。對工具理性的過分追逐在一定意義上形成了單向度的工具理性，形成了工具理性“一理獨大”,而忽視了價值理性。韋伯將這一現(xiàn)象和趨勢稱為“理性化的吊詭”。這種對工具理性的崇拜無疑是危險的，若缺乏對公共政策的“公正性”倫理追求,政策就有可能陷于拉斯韋爾所擔(dān)心的“專制的政策科學(xué)”危險之中，造成政策目標(biāo)在價值取向上的偏離。公共政策在價值倫理判斷的缺失，導(dǎo)致公共政策的非公共化,使公共政策偏離了社會利益最大化的基本倫理取向，造成了政策公共性這一本質(zhì)屬性的缺失，形成了公共政策的倫理失范。
2.政府自利性與利益集團影響下的倫理失范
制度經(jīng)濟學(xué)把政治經(jīng)濟化，把政治制度看作一個普遍的市場——政治市場。在此,人們建立起交換性的契約關(guān)系,一切活動都以個人的成本——收益計算為基礎(chǔ)。以此為視角，現(xiàn)代公共政策的形成過程歸根結(jié)底是圍繞著利益展開的，政策主體依據(jù)自身的利益需求,對復(fù)雜的社會利益進行配套調(diào)整。政府的自利性與利益集團的分化存在及其政治活動能力,必然會對公共政策產(chǎn)生影響，從而導(dǎo)致公共政策倫理失范。
按照政府多元權(quán)能論的觀點,政府是擁有權(quán)力的眾多社會組織結(jié)構(gòu)之一，它與其他社會組織一起分享社會管理的種種職能,政府內(nèi)部的各種權(quán)力是由社會不同利益集團“討價還價”的結(jié)果。政策在一定意義上是各種利益集團把本團體的利益訴求反映到政策系統(tǒng)中,由政策主體對復(fù)雜的利益關(guān)系進行協(xié)調(diào)整合的過程。正如安德森指出，在所有國家，利益團體都履行著利益表達(dá)的功能，即它們表達(dá)了對政策行為的要求和提供了可供選擇的政策方案;它們就政策意見的性質(zhì)和可能出現(xiàn)的后果，尤其是技術(shù)方面的事務(wù)，向政府決策者提供眾多的信息。當(dāng)它們從事上述活動時，有助于公共政策的合理化。但按照公共選擇理論，個人利益從未在公共生活中消失，組成政府的個體也是一個理性的“經(jīng)濟人”，也會追求自身利益的最大化。正如丹尼斯•繆勒指出：“毫無疑問，假若把權(quán)力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話,他們也會像任何其他人一樣,運用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會利益。”［5］因此，政府具有自利性。而不同利益團體有著不同的價值傾向和利益追求，它們所要求的公共政策必然是盡可能最大化地實現(xiàn)和維護本團體的利益,使政策符合它們的利益要求，因而它們對政策的需求經(jīng)常出現(xiàn)不同。公共政策一般會對社會的各個利益集團產(chǎn)生影響，利益集團也會利用各種手段和途徑影響政策的制定與執(zhí)行，而強勢集團在這個過程中更是占據(jù)優(yōu)勢。在和政府的自利性結(jié)合中，政策主體作為理性經(jīng)濟人在政策活動中存在著自身和外在利益的誘惑,進行著成本和收益的比較,這種主觀價值傾向性使得主體的“價值中立”原則難以實現(xiàn)，就有導(dǎo)致租金的存在和尋租的可能，特別是政策主體在缺乏必要的倫理素質(zhì)與適當(dāng)?shù)臋?quán)力約束機制下。于是，當(dāng)經(jīng)濟理性人的需求超過公共道德理性人時，便有可能使公共政策走向非公共化，公共政策淪為某些利益集團和缺乏公德的公務(wù)員謀求特殊利益的工具，出現(xiàn)了公共政策倫理失范。
三、走出政策倫理失范的理路
1.價值理性與工具理性在政策過程中的和諧統(tǒng)一
每一項政策都是有的放矢，總是為了解決某個或某些具體問題或為實現(xiàn)某種目標(biāo)而作出。為了實現(xiàn)政策的效用，手段的科學(xué)選擇，即從工具理性上進行把握是必要的。但是，任何目標(biāo)本身的設(shè)定就帶有價值性，需要從價值理性的意義上加以衡量。在公共政策的實踐中,存在著過分強調(diào)工具理性主義而忽視價值取向的傾向，這使得公共政策可能偏離公共性的維度。正如喬治•弗雷德里克森所說：“長期以來，效率和經(jīng)濟是美國公共行政理論的兩個支柱。把效率和經(jīng)濟作為公共行政的指導(dǎo)方針是有必要的，但僅此是不夠的。必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能夠回應(yīng)公民的需要。”［6］因而，在公共政策研究中導(dǎo)入價值理性勢在必行。“任何決策都是以突出價值因素為特征的，無論怎樣強調(diào)決策的科學(xué)化，都無可否認(rèn)決策的價值考量和決策的價值旨?xì)w。對于公共政策的制定來說，價值考量和價值旨?xì)w無論何時都是首要的。”［7］畢竟“權(quán)利平等及其所產(chǎn)生的正義概念乃是出自每個人對自己的偏私，因而也就是出自人的天性。這一點也就證明了公意若要真正成為公意，就應(yīng)該在它的目的上以及在它的本質(zhì)上都同樣地是公意”［8］。因此，只有在政策過程中重視價值理性，弘揚公共政策的價值理念與公共精神，強調(diào)政策活動的倫理考量，實行對政策目標(biāo)的倫理追問，才能有效保障公共政策的倫理性和公共性。當(dāng)然，我們所強調(diào)的是工具理性與價值理性在政策過程中的和諧統(tǒng)一，而不是偏頗任一方。正如陳振明教授所說的:一方面,如果公共政策缺乏效率效應(yīng),則政府就不能對社會進行有效的管理,社會將陷入無序狀態(tài),導(dǎo)致資源的巨大浪費,人民生活更加貧困,從而必將破壞并無法實現(xiàn)公平。相反,經(jīng)濟效率的提高則能夠促進社會公平的實現(xiàn)。因此,經(jīng)濟效率是實現(xiàn)社會公平的必要條件之一,是公共政策選擇的邏輯起點。另一方面,如果公共政策中貫徹公平理念,則可以防止公共政策行為的專橫,維護公眾和政府的良好關(guān)系,博得公眾的信任、支持和配合,從而提高政府的威信,取得良好的行政效率。
2.重視公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)
政策主體在政策活動中居于重要位置，是一切政策倫理責(zé)任與義務(wù)的最終承擔(dān)者和踐履者。在社會日益多元的時代，受到不同利益訴求和多元倫理價值觀的影響，政策主體的思想很容易發(fā)生傾斜和搖擺，影響到政策的公共性，正是從此意義上彰顯了政策主體倫理素質(zhì)的重要性。庫珀指出:“當(dāng)行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責(zé)任的界限和內(nèi)容時,他們使自己具有了‘倫理身份’,這種倫理身份認(rèn)同形成了他們的道德品性。”［9］但政策主體是一個復(fù)合角色體，同時扮演著包括公共人和個體經(jīng)濟人的角色,如果政策主體對自身角色定位搖擺，就容易產(chǎn)生角色沖突。畢竟這兩種角色定位,是基于不同的理論推斷的，具有截然不同的角色認(rèn)識和期待,在公共政策過程中可能產(chǎn)生矛盾。因此，必須注重公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)，而且這也關(guān)系到政策的認(rèn)同度。“具有良好品質(zhì)的政策主體往往會成為其他人尊敬、追隨的對象,……其人品的優(yōu)劣不僅會影響公眾對他們的認(rèn)可,并以此為依據(jù)對他們所依附的政治系統(tǒng)和所制定的政策投以不同程度的認(rèn)同感,而且也會導(dǎo)致他們對所掌握的公共權(quán)力做出截然不同的安排。”［10］需要確立一套促使公務(wù)員對其角色進行合理定位的行政倫理規(guī)范體系；提出符合時代精神又不失導(dǎo)向意義的價值追求；既允許政策主體對合法正當(dāng)經(jīng)濟利益的追求，又要具備較高的公共素養(yǎng)和行政倫理素質(zhì)。
3.公民參與:規(guī)范政策倫理的有效途徑
公共政策注重對社會價值的分配，這就要求在政策活動中，需要尊重民意，廣泛聽取民眾的要求。“不論是在問題的確立上，問題的回應(yīng)上，還是在被接受方案的執(zhí)行上，都必須讓更多的公民來參與。”［11］公民政策參與也是一條監(jiān)督政府行為,規(guī)范政府政策活動“公共性”取向的有效途徑。“使那些與某一決定有直接利害關(guān)系的人參與該決定的制作過程，并向其陳述決定的理由，這不僅僅是提高效率的需要，而且恰恰是正義的要求。”［12］
第一,公民參與能有效實現(xiàn)政策目標(biāo)的公共性。“作為公共政策過程的參與主體,公眾參與政策決策有其必然性和緊迫性,而這對于公共決策質(zhì)量的提高無疑具有相當(dāng)重要的作用。”［13］充分的公民參與政策制定是收集和傳達(dá)真實政策信息的有效途徑和充分利用公眾智力資源的有力渠道。政府在政策制定過程中應(yīng)主動地通過公民對話吸納政策建議,確保政策的科學(xué)性。這有利于公民的意愿和利益要求通過多種途徑轉(zhuǎn)化為政策問題,使之進入政策議程，并以協(xié)商的方式最大限度地增強政策的規(guī)范性,制定出反映民意的政策，從而保障目標(biāo)的公共性。而且公民參與可以有效消除或降低政府的有限性問題,通過民眾與政府之間的合作、交流、協(xié)商等,形成政策制定中的互動網(wǎng)絡(luò),有效提高政策的質(zhì)量,有效實現(xiàn)政策目標(biāo)的公共性。
第二,公民參與能有效實現(xiàn)對政策執(zhí)行的監(jiān)督。即使是政策制定實現(xiàn)了目標(biāo)的公共性，在政策執(zhí)行過程中也有可能出現(xiàn)偏差。因為執(zhí)行主體也具有經(jīng)濟人的特征，會表現(xiàn)出自利性,可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的失范即公共性的偏離，為此，需要對政策執(zhí)行進行監(jiān)督。而且由于公民是政策的直接作用對象,對政策執(zhí)行的感受最為直接，所受到影響最為顯著，因此，容易調(diào)動公民政策執(zhí)行進行監(jiān)督的積極性。即使出于自利,也會促使公眾參與到政策執(zhí)行中來，有利于防止和糾正政策執(zhí)行中的偏差，保障政策在具體的動態(tài)過程中對公共性的堅守。
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Abstract: The construction quality of water engineering is directly related to national and people's lives and property security and affects local economic and social development. Therefore, only by sticking to the construction according to law, improve management consciousness of water engineering construction quality, strengthen construction management efforts, enhance the cooperative consciousness of construction units, strengthen government quality supervision can we ensure that construction quality of water engineering satisfy the standard and requirements of the design, safely and reliably operate, meanwhile, ensure that the project gives play to great economic and social benefits after its completion. This paper mainly analyzes the existing problems of construction quality management of water engineering and proposes strengthened measures, only refers for the colleague.
關(guān)鍵詞： 水利工程；施工質(zhì)量；管理
Key words: water engineering；construction quality；management
中圖分類號：TV5 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2012）21-0100-03
0 引言
水利工程是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)工程，對于水資源的有效開發(fā)與利用以及水旱災(zāi)害的防治具有極其重要的作用。近年來，隨著我國國民經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，對水資源的需求也在不斷增長。所以，水利工程建設(shè)必然會面對工程規(guī)模越來越大、施工難度越來越高的局面。加強并提高施工質(zhì)量管理水平，依法建設(shè)將會是確保工程質(zhì)量的行之有效的措施。
1 水利工程施工質(zhì)量管理內(nèi)容
水利工程質(zhì)量主要體現(xiàn)在項目設(shè)計及施工兩個環(huán)節(jié)，設(shè)計是工程的靈魂，是決定工程質(zhì)量的根本。設(shè)計階段質(zhì)量管理包括：設(shè)計單位及設(shè)計人員的水平和能力，勘察設(shè)計深度，工程設(shè)計理念等。設(shè)計質(zhì)量好壞將直接影響到工程安全、使用壽命、工程投資以及運行期效益的發(fā)揮。本文重點對施工階段質(zhì)量管理進行分析。
1.1 水利工程施工前質(zhì)量管理 水利工程施工前管理是水利工程管理的重要形式和內(nèi)容，水利工程施工前管理主要包括：組建工程項目建設(shè)業(yè)主，制定施工質(zhì)量總體目標(biāo)；招標(biāo)選定綜合實力強、管理水平高信譽良好的施工及監(jiān)理隊伍；工程各參建單位組建現(xiàn)場管理項目部，建立健全質(zhì)量保證體系等。
1.2 水利工程施工中管理 水利工程施工過程管理是工程質(zhì)量管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是形成工程實體質(zhì)量的根本保證，具有管理內(nèi)容廣，周期長，涉及因素復(fù)雜、難度高等特點。主要包括：組織參建各方進行圖紙會審及現(xiàn)場技術(shù)交底，確定適宜的質(zhì)量、安全、進度及成本目標(biāo)；優(yōu)化施工組織設(shè)計，編制專項施工方案；監(jiān)理現(xiàn)場控制包括關(guān)鍵環(huán)節(jié)及重點部位監(jiān)理旁站及平行檢測等；嚴(yán)格進場原材料、機械設(shè)備及主要技術(shù)管理人員審核；把好重要隱蔽及關(guān)鍵部位的驗收簽證；及時按照合同要求支付工程進度款；及時組織工程質(zhì)量評定及驗收工作等。
1.3 水利工程施工后管理 水利工程施工后管理也是不可或缺的重要部分。主要包括工程檔案資料收集整理、財務(wù)結(jié)算、工程移交、質(zhì)量保修等。
2 水利工程施工質(zhì)量管理存在的主要問題
關(guān)鍵詞：水利工程 施工質(zhì)量控制 影響因素 措施
水利工程建設(shè)一般都要經(jīng)過勘測、規(guī)劃、設(shè)計和施工四個階段。水利工程的施工應(yīng)以勘測、規(guī)劃和設(shè)計的成果為依據(jù)，將規(guī)劃和設(shè)計的圖紙轉(zhuǎn)化為工程實體。水利工程施工質(zhì)量好壞，不僅對工程本身有極大影響，而且一但出現(xiàn)問題，往往會危及國家和人民群眾的生命、財產(chǎn)安全，因此，施工階段的質(zhì)量控制就顯得極為重要。
1.必須明確水利工程質(zhì)量檢測的必要性和重要性
水利工程質(zhì)量檢測是質(zhì)量管理工作科學(xué)化的基本要素，是提高監(jiān)督水平必不可少的條件，尤其在市場經(jīng)濟迅猛發(fā)展的今天，必須首要完善檢測手段，保證其科學(xué)性、公正性、準(zhǔn)確性。科學(xué)性是檢測工作的基礎(chǔ)，離開它就談不上對工程質(zhì)量評價和負(fù)責(zé)，也難以保證所建設(shè)的水利工程的正常運用與運行安全。若以檢測工作賴以生存的地位來估價，公正性是檢測工作的準(zhǔn)繩和法規(guī)，否則就會失去法律效力。準(zhǔn)確性則是科學(xué)性與公正性的先決條件，是檢測工作客觀評價與社會信譽的前提。
2.影響水利工程施工質(zhì)量的主要因素
各項水利工程，無論是水庫、大壩、電站、水閘，還是防洪大堤，除險加固工程都是遵循“百年大計，質(zhì)量第一”。
2.1人員
參與工程建設(shè)的各方，包括建設(shè)單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位及有關(guān)的水利管理部門、上級審批部門等。提高工程質(zhì)量的關(guān)鍵在于提高人的素質(zhì)，包括人的政治思想水平、質(zhì)量意識水平等。
2.2材料
水利工程所涉及的原材料，中間產(chǎn)品較多，且具有特殊性，對原材料管理從以下幾方面控制：材料采購關(guān)，建立檢驗制度，領(lǐng)用制度，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，對剩余材料和管理與回收等。
2.3機械
參與水利工程的施工機械設(shè)備多種多樣，設(shè)備的操作與使用對施工質(zhì)量有著直接的影響。所以在施工機械設(shè)備選型時，應(yīng)注意經(jīng)濟上的合理性、技術(shù)上的先進性、操作和維護上的方便性等。
2.4方案
工程施工方案和施工工藝的好壞決定著工程的質(zhì)量與進度。在制定施工方案和施工工藝時，必須結(jié)合技術(shù)、組織、管理、經(jīng)濟等方面進行綜合分析，以確定施工方案在技術(shù)上可行，經(jīng)濟上合理，有利于提高工程質(zhì)量。
3.對工程質(zhì)量管理的幾點看法
3.1抓好施工質(zhì)量監(jiān)督
施工質(zhì)量控制主要為施工現(xiàn)場的質(zhì)量監(jiān)控。在施工過程中應(yīng)做到：
（1）施工單位要建立完善的工序質(zhì)量控制體系，及時提交質(zhì)量統(tǒng)計分析資料和質(zhì)量控制圖表。
（2）及時審核變更設(shè)計及其修改的圖紙。
（3）對施工作業(yè)進行嚴(yán)格的監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為及時糾正。
（4）要建立質(zhì)量信息反饋體系。
3.2要處理好監(jiān)理工程師的質(zhì)量控制體系與施工單位的質(zhì)量保證體系之間的關(guān)系
總的說來，監(jiān)理工程師的質(zhì)量控制體系是建立在施工承包商的質(zhì)量保證體系上的。后者是基礎(chǔ)，沒有一個健全的、運轉(zhuǎn)良好的施工質(zhì)量保證體系，監(jiān)理工程師很難有所作為。因此，監(jiān)理工程師質(zhì)量控制的首要任務(wù)就是在開工令之前，檢查施工承包商是否有一個健全的質(zhì)量保證體系，沒有肯定答復(fù)，不簽發(fā)開工令。
3.3嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包
主體工程不能分包；對分包資質(zhì)要嚴(yán)加審查，不允許多次分包。項目部是獨立性很強的經(jīng)濟、技術(shù)實體，是對質(zhì)量起保證作用的關(guān)鍵所在。一旦轉(zhuǎn)包或多次分包，連責(zé)任都不明確了，從合同法來講是企業(yè)法人負(fù)責(zé)，而在實際運作中，是無人負(fù)責(zé)。
3.4正確處理業(yè)主、監(jiān)理、施工三方的關(guān)系及地方政府有關(guān)部門的關(guān)系
在建設(shè)管理中執(zhí)行業(yè)主制、監(jiān)理制和招投標(biāo)制，是一個巨大的進步。三方都有一個觀念轉(zhuǎn)變的過程。各自找準(zhǔn)自己的位置是最重要的。對號入座、進入角度之后，三方的關(guān)系就易于處理好。不是上下級關(guān)系，也不是對立關(guān)系，而是合同雙方平等互利關(guān)系。
4.必須科學(xué)實施水利工程質(zhì)量檢測工作
水利工程質(zhì)量檢測是一項科學(xué)、嚴(yán)密、重要的工作，必須要有規(guī)范的程序和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度。在質(zhì)量檢測的實踐中，應(yīng)重點注重以下幾個方面:
(1)建立健全工作制度。嚴(yán)密的規(guī)章制度、科學(xué)認(rèn)真的態(tài)度是搞好工程質(zhì)量檢測工作的保證。工程質(zhì)量檢測項目，需要專業(yè)試驗室組織優(yōu)秀檢測人員并設(shè)專門的質(zhì)量負(fù)責(zé)人，才能使質(zhì)量檢測工作的權(quán)威性得到有力的保證。
(2)嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)范。國家標(biāo)準(zhǔn)和部頒規(guī)程規(guī)范、技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、批準(zhǔn)的設(shè)計文件是檢測工作的依據(jù)。有了這些規(guī)范、規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)和文件，才能使檢測工作的實施、數(shù)據(jù)分析和結(jié)論有據(jù)可依。另外，在檢測前或檢測過程中，收集被檢工程的相關(guān)資料對檢測的數(shù)據(jù)分析和結(jié)論是有用的和必要的。
(3)提高檢測人員的專業(yè)水平。高素質(zhì)的檢測人員和先進的檢測設(shè)備是保證檢測成果質(zhì)量的重要因素。檢測人員應(yīng)具有豐富的水利水電工程建設(shè)經(jīng)驗，最好還直接參加過工程的設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測等方面的工作，才能保證檢測過程中的質(zhì)量。在檢測設(shè)備上，所有儀器設(shè)備都必須經(jīng)過有關(guān)部門的計量認(rèn)證，這些先進的儀器才能夠保證檢測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性。
5.結(jié)語
水利工程質(zhì)量包括“安全、適用、經(jīng)濟、美觀”四個方面，只有四全優(yōu)，才是真正的優(yōu)質(zhì)工程。水利工程須從項目的論證、設(shè)計、建設(shè)、監(jiān)理、管理等環(huán)節(jié)抓起，做好質(zhì)量全程監(jiān)控工作。基層水利部門多數(shù)集監(jiān)督、設(shè)計、監(jiān)理、施工等職能于一體，應(yīng)注重開發(fā)人力資源、加強質(zhì)量教育、提高檢測水平、搞好建后管護等，建立起適合自身情況的質(zhì)量保證體系。
參考文獻：
關(guān)鍵詞：水利工程；施工質(zhì)量；施工管理；措施
中圖分類號：F407.9 文獻標(biāo)識碼：A
前言
水利水電工程是一項特殊的建筑工程，又與國計民生息息相關(guān)。水利水電工程項目的修建，大都是在人煙稀少的地段。因為施工環(huán)境差，施工材料的運輸距離過長，因此水利水電工程的成本較之普通的建筑工程要高出很多。水利水電工程的施工管理工作復(fù)雜多樣，涉及面非常廣泛。只有全面的做好水利水電的施工管理工作才能確保水利水電工程的總體質(zhì)量。
1. 影響水利工程施工質(zhì)量的主要因素
由于水利工程建設(shè)的復(fù)雜性和多功能性，造成工程質(zhì)量問題的原因是多樣的。提高水利工程質(zhì)量管理措施，嚴(yán)格水利工程管理體制，健全水利工程質(zhì)量管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制。嚴(yán)格按水利工程基本建設(shè)程序，加強施工現(xiàn)場全面質(zhì)量管理。保證合理的工程設(shè)計、合理的工期，防止盲目搶進度、趕工期和不切合實際的現(xiàn)象。
1.1人員
工程管理要以人為本，提高全員質(zhì)量意識，是確保施工質(zhì)量管理的基礎(chǔ)。由于水利工程施工過程相對復(fù)雜，每道工序、每個環(huán)節(jié)，都需要嚴(yán)格的控制管理。影響水利工程質(zhì)量的最關(guān)鍵是施工過程的參與者。參與者的綜合素質(zhì)的高低，很大程度上影響水利工程施工質(zhì)量，只有參與人員具有相對高的思想覺悟、專業(yè)技術(shù)以及職業(yè)道德修養(yǎng)，才能有效的把握工程的施工質(zhì)量。
提高工程施工質(zhì)量關(guān)鍵在于提高人的素質(zhì)，高素質(zhì)、高質(zhì)量的人才能建設(shè)高質(zhì)量的工程。加強管理人員、施工技術(shù)人員的教育及技術(shù)培訓(xùn)，提高管理、技術(shù)人員的專業(yè)素質(zhì)和勞動修養(yǎng)，對提高施工質(zhì)量起到重要作用。通過崗位技術(shù)培訓(xùn)提高管理人員、施工技術(shù)人員的水平同時，也培養(yǎng)管理人員、施工技術(shù)人員的大局意識、質(zhì)量意識、安全意識，促進工程施工質(zhì)量安全管理，降低工程施工質(zhì)量事故的發(fā)生。
1.2材料
水利工程的質(zhì)量離不開材料的選擇，材料的合格與否是保障工程施工質(zhì)量的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。加強進場材料及設(shè)備的質(zhì)量控制，嚴(yán)把材料采購和進場的質(zhì)量關(guān)。材料采購、進入施工現(xiàn)場必須有出廠檢驗合格證，并按有關(guān)檢驗項目、批次規(guī)定，嚴(yán)格實施進場檢驗，經(jīng)監(jiān)理工程師審查并確認(rèn)其質(zhì)量合格后方準(zhǔn)使用。妥善安排適宜的儲存場所，減少損失，嚴(yán)格材料的進出登記制度。
1.3機械
水利工程施工機械設(shè)備對施工質(zhì)量有直接的影響，對于施工機械設(shè)備的選擇，要根據(jù)施工現(xiàn)場施工條件，機械設(shè)備的選型應(yīng)考慮經(jīng)濟合理、技術(shù)先進、操作和維護方便。根據(jù)水利工程的工期、工程量，合理安排施工機械，但必須滿足施工要求;。監(jiān)理工程師對機械設(shè)備的型號、性能、運行狀況等復(fù)核檢查，確保機械設(shè)備正常作業(yè)，要定期維修,保證施工安全。
1.4施工方法
水利工程施工方法有很多種，結(jié)合工程施工條件，選擇可行的施工方法，確保水利工程質(zhì)量。制定施工方案和施工工藝時，必須結(jié)合施工條件、技術(shù)、組織、管理、經(jīng)濟等方面進行綜合分析，以確定施工方案在技術(shù)上可行，經(jīng)濟上合理。合理完善的施工方法、施工準(zhǔn)備、施工工藝、施工程序、進度計劃、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量保證措施、安全保證措施、文明施工保證措施等，施工中操作熟練方便，有利于提高工程質(zhì)量。
1.5施工工序
施工工序是影響施工質(zhì)量的必要因素，為了把工程質(zhì)量從事后檢查轉(zhuǎn)向事前檢查，達(dá)到“預(yù)防為主”的目的，加強對施工工序的質(zhì)量控制。通過對工序檢驗控制、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析整個工序的合理性。控制施工工序主要有施工操作、材料、機械設(shè)備、方法、環(huán)境、工序間的銜接。檢查施工工序的效果，對質(zhì)量進行評價，通過質(zhì)量檢驗，對質(zhì)量狀況進行綜合統(tǒng)計與分析，掌握質(zhì)量動態(tài)，使工序流程質(zhì)量滿足要求，達(dá)到工序始終處于受控狀態(tài)。施工中杜絕為了“搶工期、趕進度”，導(dǎo)致對施工工序不夠重視，盲目降低成本，采用低質(zhì)原材料，減少施工中的各種手續(xù)和程序。
1.6施工環(huán)境
水利工程地區(qū)差異性大，具有復(fù)雜多變的特點，施工環(huán)境好施工管理就容易。工程技術(shù)環(huán)境：水文氣象、地形地貌、地質(zhì)構(gòu)造、土壤類型等；工程管理環(huán)境：質(zhì)量保證體系、質(zhì)量管理制度等；勞動環(huán)境：勞動組合、施工條件、工作面等。根據(jù)水利工程特點和具體條件，對影響施工質(zhì)量管理的環(huán)境，采取有效的控制措施，對施工現(xiàn)場文明管理，建立文明施工環(huán)境，現(xiàn)場材料、工件堆放有序，道路暢通，為工程質(zhì)量和安全創(chuàng)造良好施工環(huán)境。在施工中只能根據(jù)實際的情況作出相應(yīng)的控制措施，調(diào)整適應(yīng)的施工環(huán)境。
2.提高水利工程施工質(zhì)量的措施
水利工程施工質(zhì)量直接關(guān)系到人民群眾的生命和健康，是工程能否可靠、經(jīng)濟、高效、環(huán)保、安全，健全施工質(zhì)量管理體系，規(guī)范工作程序，是水利工程質(zhì)量管理關(guān)鍵所在。
2.1加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任制
加強領(lǐng)導(dǎo)，健全水利工程質(zhì)量管理制度，全面落實質(zhì)量、安全、材料管理責(zé)任制，任務(wù)明確、具體工作人員責(zé)任，層層落實責(zé)任制，加強監(jiān)督和檢查。根據(jù)《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》，依照國家和水利行業(yè)有關(guān)工程建設(shè)法規(guī)、技術(shù)規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和設(shè)計文件、施工合同的要求進行施工。對于參與者加強專業(yè)知識學(xué)習(xí)，強化質(zhì)量意識，提高整體綜合素質(zhì)，保證水利工程有序?qū)嵤Ｍ晟剖袌觥⒂萌恕⒎峙洹⒎?wù)、監(jiān)督管理等機制，落實水利工程質(zhì)量管理制度。
2.2建立質(zhì)量保證體系
健全完善施工質(zhì)量保證體系，強化質(zhì)量管理整體意識。依靠組織結(jié)構(gòu)，把組織內(nèi)各部門、各環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理活動嚴(yán)密組織起來，形成有明確任務(wù)、職責(zé)、權(quán)限，相互協(xié)調(diào)、相互促進的質(zhì)量管理的有機整體。施工前合理編制工程施工進度計劃，規(guī)避因工期緊張而影響質(zhì)量，規(guī)劃若不科學(xué)容易造成施工期滯后，而變?yōu)槭┕ぞo張趕工期，趕工期就會造成施工中偷工減料，降低水利工程的質(zhì)量，影響工程的安全運用。實行全面質(zhì)量管理，建立健全質(zhì)量保證體系，制定和完善崗位質(zhì)量規(guī)范、質(zhì)量責(zé)任和考核辦法，落實質(zhì)量責(zé)任制，切實做好施工質(zhì)量全過程控制。
2.3施工質(zhì)量控制措施
建立健全施工質(zhì)量管理體系，完善質(zhì)量監(jiān)控體系，施工過程中質(zhì)量控制到位，在重要部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、技術(shù)薄弱環(huán)節(jié)加強控制。施工質(zhì)量控制做到事前控制、事中控制和事后控制。健全施工質(zhì)量技術(shù)措施、組織措施、管理措施、經(jīng)濟措施，完善施工質(zhì)量管理控制措施，才能保證水利工程施工質(zhì)量。在施工過程的每道程序每個環(huán)節(jié)，必須嚴(yán)格遵循施工程序，施工過程中認(rèn)真執(zhí)行“三檢制”，控制各個環(huán)節(jié)的的質(zhì)量。收集各階段的資料進行分析整理，實時掌握各施工環(huán)節(jié)的信息，有利于的整體工程的把握與質(zhì)量控制的跟蹤。
2.4技術(shù)資料管理
技術(shù)管理包括技術(shù)責(zé)任制、施工日記、圖紙會審、技術(shù)交底、技術(shù)復(fù)核、材料檢驗、技術(shù)檔案、工程驗收等制度。掌握施工中的技術(shù)質(zhì)量指標(biāo)，對不利于施工技術(shù)管理的進行商討，做到未雨綢繆，用最為恰當(dāng)?shù)氖┕し椒ê图夹g(shù)，確保施工進度和質(zhì)量，對施工中存在難度及關(guān)鍵部位提前做好準(zhǔn)備。發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量問題及時分析和討論，徹底解決質(zhì)量問題。對于施工人員，要做好施工日志的記錄，把施工日志列入正常的質(zhì)檢范圍管理，對資料進行收集整理歸檔。
2.5發(fā)揮監(jiān)理作用
監(jiān)理是受業(yè)主委托對工程質(zhì)量進行全過程監(jiān)控，監(jiān)理作為一個社會職業(yè)，國家的法律、法規(guī)賦予其獨立行使自己的職責(zé)為社會負(fù)責(zé)的責(zé)任，依法享有對工程質(zhì)量進行監(jiān)控的權(quán)力。要樹立監(jiān)理工程師的權(quán)威，在施工中違反施工程序、質(zhì)量達(dá)不合格，監(jiān)理有權(quán)責(zé)令其停工、返工，或與相關(guān)部門會商后采取更為嚴(yán)厲的處罰措施。
完善對水利工程的施工質(zhì)量監(jiān)理機制，在現(xiàn)場管理過程中，運用扎實理論知識和豐富實踐經(jīng)驗，對于施工流程工序進行嚴(yán)格監(jiān)控，加強技術(shù)人員和質(zhì)量管理人員的巡查，從技術(shù)層面充分發(fā)揮監(jiān)理作用，避免施工期間的監(jiān)理力度低造成施工質(zhì)量出現(xiàn)缺陷。與工程監(jiān)理建立相互依靠、相互信任、相互協(xié)作的伙伴關(guān)系，幫助解決施工中的技術(shù)難題，推廣新技術(shù)、新工藝和新設(shè)備。在確保工程進度、加強資金管理、提高工程建設(shè)質(zhì)量等諸多方面監(jiān)理發(fā)揮了不可替代的作用。為使監(jiān)理工作科學(xué)、有序進行，獨立行使監(jiān)理的職能，發(fā)揮監(jiān)理的最佳水平。
3.結(jié)語
質(zhì)量是水利工程的生命，加強水利工程的施工質(zhì)量管理，樹立良好施工質(zhì)量管理形象, 在施工流程中對于突況的出現(xiàn)，采取科學(xué)的相應(yīng)措施保障水利工程施工質(zhì)量，是水利工程的目標(biāo),只有不斷地學(xué)習(xí)、探索、借鑒先進的管理經(jīng)驗,完善施工質(zhì)量管理及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保證水利工程施工優(yōu)質(zhì)，高效,達(dá)到預(yù)期社會效益，朝著健康有序的方向發(fā)展。
參考文獻:
價值工程作為一種整體性的管理技術(shù)，與注重工程管理過程局部環(huán)節(jié)的管理技術(shù)有很大的區(qū)別。它的整體性更強，對技術(shù)的要求更高，通常是在對工程的可行性進行研究、設(shè)計以及選擇施工工藝等環(huán)節(jié)中使用。通過節(jié)約材料、能源以及簡化施工流程等措施，確保項目可以實現(xiàn)最優(yōu)價值。為了更好地體現(xiàn)價值工程的作用，在價值工程的活動過程中，應(yīng)該遵守六個原則，即顧客優(yōu)先原則、機能思考原則、提升價值原則、堅持經(jīng)濟性思考和創(chuàng)造性思考的原則、活用情報原則、團隊設(shè)計原則。
二、價值工程理論在建設(shè)工程費用管理中的應(yīng)用
根據(jù)相關(guān)部門的研究資料顯示，在建筑工程中，項目工程的決策階段和項目方案的設(shè)計階段對建設(shè)工程的費用影響較大，所占比重大約在30%～70%之間；而建筑施工階段對建設(shè)工程的費用影響較小，所占比重大約為20%左右。因此，要對建設(shè)工程費用進行有效的管理和控制，就應(yīng)該利用價值工程理論對建設(shè)工程的決策階段和設(shè)計階段的方案進行優(yōu)化。
1.價值工程活動的基本運作順序
價值工程理論的應(yīng)用有一定的運作順序，基本包括以下幾個步驟：（1）選擇價值工程的有效對象；（2）收集價值工程對象的相關(guān)信息并進行相關(guān)的功能分析；（3）根據(jù)功能分析的結(jié)果擬定改進方案，并使用優(yōu)缺點列舉法、成本分析法等方式對改進后的方案進行分析評價；（4）進行可行性試驗，對改進方案的準(zhǔn)確性進行分析，并對改進方案在性能方面、工藝方面、經(jīng)濟方面的可行性進行研究，確保改進后的方案具有可行性；（5）檢查改進方案的實施情況，并對價值工程的成果進行評價和總結(jié)。
2.建設(shè)工程費用管理的要求
在影響建設(shè)工程費用的因素中，決策過程和設(shè)計過程是最主要的影響因素。這要求業(yè)主、咨詢工程師和設(shè)計師對工程方案進行對比分析，以便從中選擇最佳的方案進行投資建設(shè)。建設(shè)工程的施工階段是落實建設(shè)合同并實施投資控制的操作過程，也是將建設(shè)工程的設(shè)計圖轉(zhuǎn)為工程失誤的過程。在建設(shè)工程的施工階段，由于施工人員多、施工周期長，影響建設(shè)工程費用的因素多，因此為了提高投資效益，業(yè)主和項目管理部門應(yīng)該采取有效的方式對施工過程進行控制。合理選擇項目管理方式可以確保工程質(zhì)量、工程進度以及工程投資，這要求項目管理部門熟悉建設(shè)工程的設(shè)計圖紙和設(shè)計要求，從而將可能出現(xiàn)的工程費用變化大的環(huán)節(jié)作為重點費用管理對象。這就要求業(yè)主和項目管理部門做好以下幾方面的工作：（1）注重合同的修改和補充，將建設(shè)工程的費用管理作為重點考慮對象；（2）嚴(yán)格審核施工方案，做好施工組織設(shè)計工作，并加強建設(shè)工程的設(shè)計審查；（3）嚴(yán)格實行現(xiàn)場簽證管理，進行詳細(xì)的工程計量，并對工程付款賬單進行復(fù)查；（4）造價工程師應(yīng)該全面跟進建設(shè)工程項目實施的全過程，當(dāng)經(jīng)濟技術(shù)變更時，要及時對經(jīng)濟技術(shù)進行比較，從而進行有效的預(yù)測和分析，控制建設(shè)工程變更。
3.價值工程理論在建設(shè)工程費用管理中的具體實施
為了更好地利用價值工程理論對建設(shè)工程費用進行有效的管理，應(yīng)該按照以下步驟進行。（1）制定合理、高效的方案項目管理部門應(yīng)該根據(jù)用戶對項目建設(shè)的要求，結(jié)合價值工程的原理，制定可以提高項目價值的方案。也就是說，要在滿足建設(shè)項目必要功能的基礎(chǔ)上，降低工程建設(shè)成本。（2）根據(jù)建設(shè)項目的特點繪制功能系統(tǒng)圖，并依據(jù)功能系統(tǒng)圖中各部分功能在分部工程中的作用大小，對各種功能在分部工程中的比重進行有效計算及修正。（3）根據(jù)分部工程的功能作用分析表、功能作用修正表的數(shù)據(jù)，對分部工程的功能系數(shù)進行計算。計算公式為：功能系數(shù)=分部工程分?jǐn)?shù)/施工項目總分?jǐn)?shù)。（4）結(jié)合前幾步得到的數(shù)據(jù)資料計算建設(shè)工程的成本系數(shù)和價值系數(shù)公式如下：成本系數(shù)=分部工程預(yù)算成本/總成本；價值系數(shù)=分部工程的功能系數(shù)/成本系數(shù)。（5）確定價值分析的對象后，針對價值系數(shù)低于1的項目制定相關(guān)的改進措施。（6）驗收改進成果并進行經(jīng)驗總結(jié)。
三、結(jié)語
論文摘要：公共政策以“公共性”為其邏輯起點,以公共利益為最終目標(biāo)，因而，公共政策蘊含著倫理的訴求，影響著政策的目標(biāo)和執(zhí)行。公共政策倫理以追尋公共政策之善為旨?xì)w,尋求政策的正當(dāng)性與合法性。但在實踐中，存在著政策倫理的失范。通過確定價值理性與工具理性在政策過程中的和諧統(tǒng)一，重視公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)，提倡公民對政策過程的參與等理路可以尋找到規(guī)范政策倫理的有效途徑。
公共政策是為“公共”而制定的,是以“公共性”為其邏輯起點,以公共利益為最終目標(biāo)的，因而公共政策蘊含著倫理的訴求。正如羅爾斯在其著名的《正義論》里所說的那樣，“正義是社會制度的首要價值正像真理思想體系的首要價值一樣。”但在實踐中，政府面臨價值沖突問題，最為凸顯地表現(xiàn)為政策倫理的失范，如公共政策非公共化，公共政策倫理問題等。因此，需要從倫理視角去考量公共政策的合理性，以此為本位作為公共政策設(shè)計的基點。
一、政策倫理的應(yīng)然與實然之逆
——“公共性”的失衡
公共政策是政府“對一個社會進行的權(quán)威性價值分配”，從這一要義出發(fā)，馬克斯•韋伯指出：一個現(xiàn)代的理性國家首先需要理性的政府所提供的理性的公共政策。公共政策在某種意義上不僅是純粹的科學(xué)計算過程，也是政策主體的選擇行為,作為公共政策選擇主體的人或由人構(gòu)成的組織為了達(dá)到某種目的或為符合某種需求的選擇行為自然要受到價值取向的支配。因此，“政府倫理是制定良好公共政策的前提。就此意義而言，政府倫理比任何單個的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于倫理。”［1］1目標(biāo)的倫理性是任何一項公共政策自身都帶有的屬性，因此，公共政策必然進行倫理關(guān)懷的考量，倫理原則直接影響著公共政策的制定及實施。
公共政策的“公共性”是政策的本質(zhì)屬性和倫理訴求，此乃民主政治的應(yīng)有之義,是契約精神的內(nèi)在規(guī)定性。政策公共性“是公共政策形成的邏輯基礎(chǔ),是公共政策分析的理性取向,是公共政策的元屬性,一般表現(xiàn)為公正性、公平性和公開性三個基本維度,是公共政策問題分析、制定分析、執(zhí)行分析、評估分析的價值基礎(chǔ)和精神內(nèi)核”［2］。基于這一思想,公共政策就應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個人的福利。這自然需要在政策的制定、執(zhí)行、評估等整個過程中，注重對“公共性”倫理要求的堅守。在此基礎(chǔ)上，才有可能實現(xiàn)社會各方利益的表達(dá)和公民意識培育，體現(xiàn)公民民利和政府合法性；才有助于實現(xiàn)行政的公共性與公民權(quán)利的契合,確保公共政策的正當(dāng)性以及對民意的有效回應(yīng)性，進而有效實現(xiàn)社會資源的公平分配。
雖然權(quán)力的公共性決定了政策需體現(xiàn)公共性這一倫理義務(wù)的必然性。“對于公共政策應(yīng)該與公共利益還是私人利益保持一致這個問題,絕大多數(shù)人將選擇公共利益。”［3］但由于公共政策的制定、執(zhí)行、評價等是多種因素交織作用的動態(tài)過程，總是在一定的理性限度和價值取向中制定和執(zhí)行的,理性不可避免的有限性和現(xiàn)代多元價值的沖突性決定了政策整個過程并非會自覺地從公共性的政策倫理要求出發(fā)。或者說，工具理性的盛行和政府自利性和強勢集團的存在，使得公共政策產(chǎn)生了諸多的倫理失范，作為政策價值取向的公共利益在實現(xiàn)過程中總會遭遇種種顯性或隱性的屏障，以致公共政策的“公共性”在很多時候處于目標(biāo)或理想狀態(tài)而非結(jié)果狀態(tài)，造成在實踐中并非以社會利益最大化為目標(biāo)，違背公共利益維度的公共政策屢見不鮮。
二、政策倫理失范探微
1.工具理性的強勢和價值理性式微下的倫理失范
與市場機制追求效率的目標(biāo)不同,公共政策的目標(biāo)和價值的首選要義更多的是體現(xiàn)在追求社會公平、正義、民主,承擔(dān)社會責(zé)任等方面。公共政策的倫理訴求要求對政策的目標(biāo)進行合法性追問,以確保每一項政策所要達(dá)到目標(biāo)的公共性。只有經(jīng)過這一種價值的探討,才能避免公共政策異化的危險。
人的理性在哲學(xué)視閾中存在工具理性和價值理性兩個維度，但是，啟蒙運動以來，偏重宣揚工具理性。威爾遜、古德諾等人開創(chuàng)的政治與行政二分原則則進一步確立了政策過程中科學(xué)與價值的分離，使得工具理性在公共政策領(lǐng)域獲得了至上的地位，成為了公共政策最為重要的、甚至是惟一的哲學(xué)基礎(chǔ)。正如羅素所言:“它代表著選擇正確的手段以實現(xiàn)你意欲達(dá)到的目的,它與目的選擇無關(guān),不管這種目的是什么。”［4］這種理性的工具化和價值理性的式微對公共政策的影響是顯而易見的，即對公共政策的選擇只做工具理性的考量，每一項政策都是為了某個或某些具體目標(biāo)而作出的，但是，卻忽略了對任何目標(biāo)指向的價值意義考量。對工具理性的過分追逐在一定意義上形成了單向度的工具理性，形成了工具理性“一理獨大”,而忽視了價值理性。韋伯將這一現(xiàn)象和趨勢稱為“理性化的吊詭”。這種對工具理性的崇拜無疑是危險的，若缺乏對公共政策的“公正性”倫理追求,政策就有可能陷于拉斯韋爾所擔(dān)心的“專制的政策科學(xué)”危險之中，造成政策目標(biāo)在價值取向上的偏離。公共政策在價值倫理判斷的缺失，導(dǎo)致公共政策的非公共化,使公共政策偏離了社會利益最大化的基本倫理取向，造成了政策公共性這一本質(zhì)屬性的缺失，形成了公共政策的倫理失范。
2.政府自利性與利益集團影響下的倫理失范
制度經(jīng)濟學(xué)把政治經(jīng)濟化，把政治制度看作一個普遍的市場——政治市場。在此,人們建立起交換性的契約關(guān)系,一切活動都以個人的成本——收益計算為基礎(chǔ)。以此為視角，現(xiàn)代公共政策的形成過程歸根結(jié)底是圍繞著利益展開的，政策主體依據(jù)自身的利益需求,對復(fù)雜的社會利益進行配套調(diào)整。政府的自利性與利益集團的分化存在及其政治活動能力,必然會對公共政策產(chǎn)生影響，從而導(dǎo)致公共政策倫理失范。
按照政府多元權(quán)能論的觀點,政府是擁有權(quán)力的眾多社會組織結(jié)構(gòu)之一，它與其他社會組織一起分享社會管理的種種職能,政府內(nèi)部的各種權(quán)力是由社會不同利益集團“討價還價”的結(jié)果。政策在一定意義上是各種利益集團把本團體的利益訴求反映到政策系統(tǒng)中,由政策主體對復(fù)雜的利益關(guān)系進行協(xié)調(diào)整合的過程。正如安德森指出，在所有國家，利益團體都履行著利益表達(dá)的功能，即它們表達(dá)了對政策行為的要求和提供了可供選擇的政策方案;它們就政策意見的性質(zhì)和可能出現(xiàn)的后果，尤其是技術(shù)方面的事務(wù)，向政府決策者提供眾多的信息。當(dāng)它們從事上述活動時，有助于公共政策的合理化。但按照公共選擇理論，個人利益從未在公共生活中消失，組成政府的個體也是一個理性的“經(jīng)濟人”，也會追求自身利益的最大化。正如丹尼斯•繆勒指出：“毫無疑問，假若把權(quán)力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話,他們也會像任何其他人一樣,運用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會利益。”［5］因此，政府具有自利性。而不同利益團體有著不同的價值傾向和利益追求，它們所要求的公共政策必然是盡可能最大化地實現(xiàn)和維護本團體的利益,使政策符合它們的利益要求，因而它們對政策的需求經(jīng)常出現(xiàn)不同。公共政策一般會對社會的各個利益集團產(chǎn)生影響，利益集團也會利用各種手段和途徑影響政策的制定與執(zhí)行，而強勢集團在這個過程中更是占據(jù)優(yōu)勢。在和政府的自利性結(jié)合中，政策主體作為理性經(jīng)濟人在政策活動中存在著自身和外在利益的誘惑,進行著成本和收益的比較,這種主觀價值傾向性使得主體的“價值中立”原則難以實現(xiàn)，就有導(dǎo)致租金的存在和尋租的可能，特別是政策主體在缺乏必要的倫理素質(zhì)與適當(dāng)?shù)臋?quán)力約束機制下。于是，當(dāng)經(jīng)濟理性人的需求超過公共道德理性人時，便有可能使公共政策走向非公共化，公共政策淪為某些利益集團和缺乏公德的公務(wù)員謀求特殊利益的工具，出現(xiàn)了公共政策倫理失范。三、走出政策倫理失范的理路
1.價值理性與工具理性在政策過程中的和諧統(tǒng)一
每一項政策都是有的放矢，總是為了解決某個或某些具體問題或為實現(xiàn)某種目標(biāo)而作出。為了實現(xiàn)政策的效用，手段的科學(xué)選擇，即從工具理性上進行把握是必要的。但是，任何目標(biāo)本身的設(shè)定就帶有價值性，需要從價值理性的意義上加以衡量。在公共政策的實踐中,存在著過分強調(diào)工具理性主義而忽視價值取向的傾向，這使得公共政策可能偏離公共性的維度。正如喬治•弗雷德里克森所說：“長期以來，效率和經(jīng)濟是美國公共行政理論的兩個支柱。把效率和經(jīng)濟作為公共行政的指導(dǎo)方針是有必要的，但僅此是不夠的。必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能夠回應(yīng)公民的需要。”［6］因而，在公共政策研究中導(dǎo)入價值理性勢在必行。“任何決策都是以突出價值因素為特征的，無論怎樣強調(diào)決策的科學(xué)化，都無可否認(rèn)決策的價值考量和決策的價值旨?xì)w。對于公共政策的制定來說，價值考量和價值旨?xì)w無論何時都是首要的。”［7］畢竟“權(quán)利平等及其所產(chǎn)生的正義概念乃是出自每個人對自己的偏私，因而也就是出自人的天性。這一點也就證明了公意若要真正成為公意，就應(yīng)該在它的目的上以及在它的本質(zhì)上都同樣地是公意”［8］。因此，只有在政策過程中重視價值理性，弘揚公共政策的價值理念與公共精神，強調(diào)政策活動的倫理考量，實行對政策目標(biāo)的倫理追問，才能有效保障公共政策的倫理性和公共性。當(dāng)然，我們所強調(diào)的是工具理性與價值理性在政策過程中的和諧統(tǒng)一，而不是偏頗任一方。正如陳振明教授所說的:一方面,如果公共政策缺乏效率效應(yīng),則政府就不能對社會進行有效的管理,社會將陷入無序狀態(tài),導(dǎo)致資源的巨大浪費,人民生活更加貧困,從而必將破壞并無法實現(xiàn)公平。相反,經(jīng)濟效率的提高則能夠促進社會公平的實現(xiàn)。因此,經(jīng)濟效率是實現(xiàn)社會公平的必要條件之一,是公共政策選擇的邏輯起點。另一方面,如果公共政策中貫徹公平理念,則可以防止公共政策行為的專橫,維護公眾和政府的良好關(guān)系,博得公眾的信任、支持和配合,從而提高政府的威信,取得良好的行政效率。
2.重視公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)
政策主體在政策活動中居于重要位置，是一切政策倫理責(zé)任與義務(wù)的最終承擔(dān)者和踐履者。在社會日益多元的時代，受到不同利益訴求和多元倫理價值觀的影響，政策主體的思想很容易發(fā)生傾斜和搖擺，影響到政策的公共性，正是從此意義上彰顯了政策主體倫理素質(zhì)的重要性。庫珀指出:“當(dāng)行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責(zé)任的界限和內(nèi)容時,他們使自己具有了‘倫理身份’,這種倫理身份認(rèn)同形成了他們的道德品性。”［9］但政策主體是一個復(fù)合角色體，同時扮演著包括公共人和個體經(jīng)濟人的角色,如果政策主體對自身角色定位搖擺，就容易產(chǎn)生角色沖突。畢竟這兩種角色定位,是基于不同的理論推斷的，具有截然不同的角色認(rèn)識和期待,在公共政策過程中可能產(chǎn)生矛盾。因此，必須注重公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)，而且這也關(guān)系到政策的認(rèn)同度。“具有良好品質(zhì)的政策主體往往會成為其他人尊敬、追隨的對象,……其人品的優(yōu)劣不僅會影響公眾對他們的認(rèn)可,并以此為依據(jù)對他們所依附的政治系統(tǒng)和所制定的政策投以不同程度的認(rèn)同感,而且也會導(dǎo)致他們對所掌握的公共權(quán)力做出截然不同的安排。”［10］需要確立一套促使公務(wù)員對其角色進行合理定位的行政倫理規(guī)范體系；提出符合時代精神又不失導(dǎo)向意義的價值追求；既允許政策主體對合法正當(dāng)經(jīng)濟利益的追求，又要具備較高的公共素養(yǎng)和行政倫理素質(zhì)。
3.公民參與:規(guī)范政策倫理的有效途徑
公共政策注重對社會價值的分配，這就要求在政策活動中，需要尊重民意，廣泛聽取民眾的要求。“不論是在問題的確立上，問題的回應(yīng)上，還是在被接受方案的執(zhí)行上，都必須讓更多的公民來參與。”［11］公民政策參與也是一條監(jiān)督政府行為,規(guī)范政府政策活動“公共性”取向的有效途徑。“使那些與某一決定有直接利害關(guān)系的人參與該決定的制作過程，并向其陳述決定的理由，這不僅僅是提高效率的需要，而且恰恰是正義的要求。”［12］
第一,公民參與能有效實現(xiàn)政策目標(biāo)的公共性。“作為公共政策過程的參與主體,公眾參與政策決策有其必然性和緊迫性,而這對于公共決策質(zhì)量的提高無疑具有相當(dāng)重要的作用。”［13］充分的公民參與政策制定是收集和傳達(dá)真實政策信息的有效途徑和充分利用公眾智力資源的有力渠道。政府在政策制定過程中應(yīng)主動地通過公民對話吸納政策建議,確保政策的科學(xué)性。這有利于公民的意愿和利益要求通過多種途徑轉(zhuǎn)化為政策問題,使之進入政策議程，并以協(xié)商的方式最大限度地增強政策的規(guī)范性,制定出反映民意的政策，從而保障目標(biāo)的公共性。而且公民參與可以有效消除或降低政府的有限性問題,通過民眾與政府之間的合作、交流、協(xié)商等,形成政策制定中的互動網(wǎng)絡(luò),有效提高政策的質(zhì)量,有效實現(xiàn)政策目標(biāo)的公共性。
第二,公民參與能有效實現(xiàn)對政策執(zhí)行的監(jiān)督。即使是政策制定實現(xiàn)了目標(biāo)的公共性，在政策執(zhí)行過程中也有可能出現(xiàn)偏差。因為執(zhí)行主體也具有經(jīng)濟人的特征，會表現(xiàn)出自利性,可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的失范即公共性的偏離，為此，需要對政策執(zhí)行進行監(jiān)督。而且由于公民是政策的直接作用對象,對政策執(zhí)行的感受最為直接，所受到影響最為顯著，因此，容易調(diào)動公民政策執(zhí)行進行監(jiān)督的積極性。即使出于自利,也會促使公眾參與到政策執(zhí)行中來，有利于防止和糾正政策執(zhí)行中的偏差，保障政策在具體的動態(tài)過程中對公共性的堅守。
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