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Abstract： With the development of economy and enhancement of China's comprehensive national strength， social security comprehensive management problem has been the community's attention. At present， there are still a lot of irrational factors in China's social security comprehensive management work. Therefore， this article focuses on analysis of the characteristics， advantages and disadvantages， and the main problems of social security comprehensive management policy， and makes some comments and suggestions.
Key words： social security；comprehensive management；characteristics；problems；policy
中圖分類號：D631.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）30-0328-02
0 引言
社會治安問題是關系到社會穩定和社會和諧的重大問題，隨著我國社會主義現代化發展進程的不斷推進和深入，社會治安綜合治理受到社會的高度重視并被逐漸提上日程。社會治安綜合治理政策被廣泛應用在社會治安管理上，對我國社會治安工作起到了十分積極的作用。但是目前的社會治安形勢仍然很嚴峻，并沒有從根本上扭轉違法犯罪行為增多的勢頭，仍然存在著很多問題對其治理工作起了限制和阻礙作用。一味的嚴打或者寬松化治理并不能有效地進行治理。只有繼續不斷建立和完善相關的治安綜合治理政策等法律體系，為治安綜合治理工作提供一定的方針和指南，才能更好的為社會治安綜合治理工作服務和指導，提高社會治安綜合治理的工作成效。
1 社會治安綜合治理政策的特點
在社會治安治理工作中，我國主要是以政策的形式進行實施。社會治安綜合治理政策大致有以下幾個特點，現做如下分析：
第一，社會治安綜合治理政策是指按照黨的政治和組織領導機制所構建的綜合治理領導體系。其既不需要設立專門的法定實施機構，也不需要改變法律規定的國家機關組織管理。其領導體系就是指按照黨的統一領導，對社會治理工作由黨和政府共同管理，辦事機構對其進行具體管理，同時明確各單位的職責。上至省市，下至縣區、鄉鎮都必須建立和完善社會治安綜合治理領導機制，以便使得社會治安治理工作能夠進行明確分工。權責明確，促進社會治安綜合治理工作的順利開展。
第二，以社會治安綜合治理政策為指導和標準，對綜合治理的相關管理規范加以明確。在綜合治理的區域，以屬地管理為原則，明確主管人的責任，并且以“系統抓和抓系統”的方式進行輔助。對于國家各個部門來說，要進行齊抓共管，一切治理措施都必須以綜合治理方針為標準，對于基層中的各個單位來說，則可以進行群防群治，專心管理好本部門的人員，處理和本部門、本單位的治理工作，做到各盡其責。
第三，社會治安綜合治理的調控手段要以政策性責任為核心?？梢圆扇【C合治理目標責任制以及一票否決制來進行實施，或者還可以取消評先評優的資格，甚至將個人的政治榮譽和工作成效相聯系等方式來提高治安人員的工作熱情和辦事效率。
第四，社會綜合治理政策具有非常廣闊的實施主體。在社會治安綜合治理工作上，無論是政府機關，還是社會團體以及企事業單位，都是政策實施的主體，對綜合治理工作負有相應的責任和義務，加強對其人員和資產的管理，以便進一步促進社會綜合治理政策的建立和完善。
2 社會治安綜合治理政策的優缺點
2.1 社會治安綜合治理政策的優點 政策實施方式在對社會治安問題進行綜合治理時具有其獨特的優點。
第一，社會治安綜合治理政策實施機制較為靈活。如果國家對社會治安的相關法律法規的；立法比較滯后，為了促進社會治安綜合治理工作的順利進行，可以率先實行治安綜合治理政策對其進行指導。
第二，按照社會治安綜合治理政策進行實施可以不必新建實施機制。其完全可以以現行的體制為標準和依托，專門的國家實施體制不必建立。
第三，通過社會治安綜合治理政策來對各個單位和相關人員的升遷獎懲進行約束和管理，可以進一步明確其職責，促使其能夠嚴于律己，提高其自身的治安治理效率和質量，維護社會的穩定和和諧。同時按照政策進行實施比較符合目前我國的相關法律制度，讓政府政策可以先行發揮作用。
第四，社會治安綜合治理政策具有一定的權威性和普遍約束力，其具有較強的影響力，通過相關的指令和措施，可以促使省市縣級等各個區域和各個單位的人員能夠進一步明確責任，加強對社會治安綜合治理的工作。
2.2 社會治安綜合治理政策的局限性 政策在社會治安綜合治理工作中也存在著一些不足之處。首先，政策具有嚴格的要求，原則性較強，缺乏一定的規范性措施，對社會治安綜合治理操作方面有一些不利影響。其次，國家不能要求政策強制執行，使得政策的權威性和實際執行情況仍然和預想方案存在一定的差距，缺乏一些必要的法律依據和法律基礎。再者，政策的實施主體也未進行明確規范，對負責綜合治理并進行實施的國家管理和部門以及群防組織的性質和職責范圍進行明確確定，使得社會治安綜合治理缺乏嚴密的分工層次，管理體系未能有效建立開來。另外，社會治安綜合治理工作沒有嚴格的監督機制對其進行監督和檢查，導致在治理過程中投機違法現象頻發，人員治理的積極性不高，給社會治安工作的有效進行帶來很大的難度。
3 社會治安綜合治理工作中存在的主要問題和建議
3.1 主要問題 社會治安綜合治理過程中也存在著很多問題和難題，社會矛盾較多，大致表現在以下三個方面：
第一，對社會治安綜合治理機構缺乏明確的定位。管轄綜合治理機構缺乏明確的地位，難以斷定其是屬于政府還是黨委。并且治理工作的連續性較差，缺乏具體的實施和治理計劃，權威不足，容易受到人為因素的影響。導致治理工作的實踐性較差，流于形式，治理效果并不明顯。
第二，人員編制不合理，缺乏足夠的資金保障。盡管政府對綜合治理的人員編制以及資金投入等問題進行了明確的規定和要求，然而地方資金有限，尤其是對于縣鎮鄉等基層來說，財政更為吃緊，要想加大對人員編制和資金的投入力度，有點力不從心，使得綜合治理機制難以有效地建立和完善，對社會治安綜合治理難以起到實質性的指導和幫助。
第三，治安防范工作力度不足。有些地區的治安防范工作較差，缺乏一定的治安措施和治安體系，導致違法犯罪現象經常發生，進一步加大了治理的難度。
3.2 社會治安綜合治理的有效建議 對于社會治安綜合治理政策的制定來說，一定要嚴格按照科學發展觀的要求，結合不同區域的經濟發展水平和實際治安狀況制定科學合理的治理政策，涉及到更為廣泛的區域，并且對治理措施進行細化規定和要求，避免出現紙上談兵的現象。另外，由于我國的經濟發展戰略會出現一些變化和調整，對于綜合治理政策也要隨之進行相應的調整，以便能夠為社會治安的治理工作提供堅強的后盾和保障。對于社會綜合治理工作來說，明確各級政府的治理范圍和職責，加強對人員的合理編制，并建立一定的監督機制是十分必要的。
4 結語
綜上所述，社會治安綜合治理政策對于社會治理工作發揮著十分重要的作用。在政策的指導和服務下，明確社會治安綜合治理的分工和職責，對人員進行合理編制，并進行有效的監督，可以提高治理成效，維護社會的穩定和和諧。
參考文獻：
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[關鍵詞]社會政策 合作治理 農村養老保險政策
[中圖分類號]D035；C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－7326(2010)10－0074－08
西方發達國家的治理經驗證明，成熟穩定的社會保險制度是促進市場經濟有序運行的重要配套措施，因為公民需要憑借一道社會防線抵御市場經濟的波動和不確定性帶來的社會風險。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，在農村地區逐步建立和完善養老保障制度顯得愈加重要，因為建立和完善這項制度不僅有助于保持農村地區的社會穩定，還可以為統籌城鄉協調發展和促進內需奠定堅實的社會基礎。2009年10月，全國有10％的縣(市、區)開展了試點工作。
目前，包括廣州市在內的各個試點城市在推行農村養老保險政策的過程中圍繞覆蓋的強度和進度表現出了明顯的差異，這些差異實際上代表了政策執行效果的差異。但是，學術界還沒有把研究的重心轉移到解釋這種差異上來，多數研究仍然在論述政策的重要性、細化政策的方案和實施機制。鑒于這項社會政策的重要性，我們有必要基于“合作治理”這一新的理論框架，來探究影響農村養老保險政策執行效果的因素，通過開展這項研究有助于打開社會政策的執行過程這個“黑箱”，解釋影響農村養老保險政策執行效果的因素，揭示各個參與主體執行這項社會政策的意愿和能力，從而為改善政策執行的效果提供客觀依據。
一、研究問題的提出和理論回顧
(一)研究問題的提出
按照“統籌城鄉、體系統一、無縫銜接”的理念，廣州市已經初步構建起了較為完善的由城鎮企業職工基本養老保險、農轉居人員基本養老保險、城鎮老年居民養老保險、被征地農民養老保險和農村社會養老保險政策構成的制度體系。從2001年開始，廣州市率先試行農轉居人員養老保險制度，并于2006年7月全面鋪開農轉居人員基本養老保險工作，在2003年試行被征地農民養老保險的基礎上，又于2008年4月實施了被征地農民的養老保險政策。2008年10月開始實施城鎮老年居民養老保險政策，11月又實施了農村社會養老保險政策?？傮w來看，養老保險制度的覆蓋面已經實現了由城鎮向農村延伸、由城鎮企業職工向城鎮居民和農村農民延伸，初步建立起了覆蓋城鄉全體居民的社會養老保障制度，正式邁人了全民享受社會保障的新時代。
在社會科學研究中，“差異”的出現往往預示著研究機會，因為“差異”的背后往往蘊藏著需要解釋的原因。通過調研廣州市執行農村養老保險政策的過程和效果，筆者發現了差異，具體體現在作為兩個調研對象的縣級市設置的覆蓋進度和覆蓋強度具有差異，作為5個調研對象的鎮，街和9個行政村的覆蓋進度具有差異，另外，9個行政村的覆蓋強度也具有差異。在覆蓋進度方面。截止到2010年6月底，進度最慢的行政村覆蓋了12％的政策對象，進度最快的則覆蓋了將近45％的政策對象。這些差異直接體現了農村養老保險政策的執行效果，因為筆者假定覆蓋的進度在論文中代表著政策執行的效果。因此，筆者有必要解釋導致這些差異的原因。筆者認為，在探究影響農村養老保險政策的執行效果時，需要在宏觀上考慮到這項政策屬于社會政策范疇，以及這項政策的執行涉及到多個行為主體，因此，需要通過引入新的理論框架來解釋現實中存在的差異。
(二)理論回顧
農村養老保險政策是農村社會保障制度的一個重要組成部分，關于農村養老保險政策執行效果的研究是一個交叉領域的研究問題，涉及到政策執行模式和農村社會保障政策兩個研究領域，筆者將圍繞研究問題對相關理論進行回顧。
1、關于政策執行模式的研究。在相當長的一段時期內，政策科學被認為是研究政策制定的學科，政策執行并沒有引起應有的重視，這使得政策執行成為了一個被遺漏的環節。到20世紀70年代，這一狀況才逐漸得到改觀，政策分析家們在肯定政策執行對于達成既定政策目標起重要作用的前提下，提出了各種研究政策執行的模式，拓展了政策科學的研究范圍，并逐漸形成了三種政策執行模式，豐富了政策科學的理論內容。
自上而下(top-down)的政策執行模式是巴瑞特和福吉對20世紀70年代初到70年代末這一時期關于政策執行研究的概括，該模式的代表人物包括J?普雷斯曼和A?威爾達夫斯基。自上而下的政策執行模式意味著政策執行的效果是由政府機構的高層人物決定的，而在科層制中處于中低等級的官僚只是執行決策罷了。很顯然，自上而下的研究模式適用于研究由“高層”頒布、目標明確、追求時效的政策，這種政策執行模式體現了公共管理的主體對“單一中心”的追求。
自下而上(bottom-up)的政策執行模式為政策執行研究的第二代學者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策執行模式以組織中的個體(即參與政策過程的所有行為主體)作為分析對象，將政策鏈條中較低和最低等級的行為主體當作政策執行的基礎。在該模式看來，政策不是由法令和規則控制的，而是組織成員之間討價還價的過程。因此，政策的執行應該反映下級官員的想法和意見，至少應該在行為模式上反映下級官員的想法。自下而上的政策執行模式彌補了自上而下模式的不足，體現了博弈思維，不再把政策執行理解成“單邊”行為，更加注重分析中低等級政策執行主體的行為。
第三代政策執行研究者運用的是整合型政策執行模式，薩巴蒂爾等人的政策變遷和學習模式均可歸入此類。整合型政策執行模式認為，政策的執行效果是由多級執行主體的決策結果交互影響而形成的。政策執行過程不僅貫穿著上下級之間的控制與互動，還包含著政策體系內其他政策主體的影響。第三代政策執行模式的突破在于引入了政策體系的外部主體，反映了一種突破官僚制的思維。
2、關于我國農村社會保障制度的目標模式的研究。由于我國的農村社會保障制度仍然處于探索階段，最終的目標模式還沒有統一，因此，對我國農村社會保障制度的目標模式和具體推行方式的研究仍在進行中，這也構成了本文的實踐背景。
在農村社會保障制度的目標模式的選擇上，學者們普遍認為應該根據中國農村的現狀，真正建立起適合國情的切實可行的農村社會保障模式。但近10年來，學界對于我國到底應該選用何種模式，觀點并不一致。劉漢屏等提出，我國的農村社會保障制度的設計應當遵循“根據區域差異和農村勞動力分布狀況，分層分類解決農村勞動力的養老問題”的基本思路，并據此提出了以分層分類的模式建立農村社 會保障體系的基本思路和配套措施。張俊良認為，目前我國農村社會保障體制正處于由傳統型向現代型轉變的過渡時期，存在著制度上的單一性和初級性以及社會化程度低、社會保障水平低等突出問題。因此，進一步完善農村社會保障制度的基本方向是：基本社會保障與多種社會保障并存，社會保障水平的公平性與差別性并存，不斷提高社會保障的社會化程度和總體水平。李迎生認為，我國農村社會保險政策改革的目標應當是借鑒國際農村社會保障政策的一般經驗，根據我國建立社會主義市場經濟體制的需要，以及體現社會公正的要求，以滿足農民老年基本生活需求為目的，在全國范圍內形成以社會保障為核心的，輔之以家庭保障、社區互助等傳統保障方式的，與其他從業者養老政策相整合的新型的社會保障制度，使老年農民能夠和城市從業者一樣享受平等的社會保障待遇。
在推行農村社會保障制度的具體方式上，學術界的對策比較豐富。袁春瑛等認為，在目前我國的社會經濟條件下，應該多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統的家庭社會保障功能得以發揮，并在此基礎上立足各地的實際分類推進農村社會養老保險，將家庭養老、土地保障與社會養老三者結合起來，是今后相當長的時間內解決農民養老問題的一種理性選擇。楊復興主張以家庭保障為主，以家庭為主線，建立農民個人養老賬戶制度和縱向分散風險的養老保險制度，形成一種內源式生長，逐步向外擴展的中國特色的農村社會保障制度。盧海元認為應該實行“實物換保障”的方式，即根據不同的對象，以特定的方式將其擁有的農產品、土地和股權等實物轉換為保險費，分別設計現實可行的社會保障方案：對年輕農民實行“產品換保障”，對年老的農民和被征地農民實行“土地換保障”，對進城民工實行“產品換保障+土地換保障”的“雙軌制”，對鄉鎮企業職工實行“股權換保障+產品換保障+土地換保障”。在城鎮化進程中，就建立能夠同時將非農化職工和農民都納入到社會保障體系的可行性操作方案而言，“實物換保障”不失為一種較好的選擇。總體來看，學者們的分歧集中在兩個層面：一是在政策覆蓋的強度上要不要體現出差異性，二是在政策執行的具體方式上要不要體現出差異性。這些文獻帶給我們的最大啟示是，農村養老保險政策是一個復雜的系統，需要尊重相關政策執行主體不一致的利益和多元化的需求，這也預示著不能依靠通過“單一中心”追求政策執行的效果。
綜上所述，現有文獻還沒有植入到農村養老保險政策的執行過程中探究影響農村養老保險政策執行效果的因素，更沒有通過構建分析影響這項社會政策執行效果的理論框架，也未配以實證檢驗。因此，在回顧相關理論研究的基礎上構建一個分析影響社會政策執行效果的理論框架，并以廣州市農村養老保險政策的執行作為“數據”檢驗所構建的理論分析框架，進而探究影響農村養老保險政策執行效果的因素，不僅能夠解決一個現實的政策執行問題，而且可以完善社會政策執行的理論體系。
二、理論框架和研究假設
本文力圖構建一個具有較強解釋力的理論框架，來解釋影響農村養老保險政策執行效果的因素，并理解政策執行的過程，這一理論框架將扎根于具體的理論和實踐背景。本文將在實踐背景基礎上圍繞所要構建的理論框架評估相關理論。社會政策的“多中心”特性是理論框架的實踐基礎，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思維模式，社會政策執行過程中的合作治理理論這一理論框架是對上述三種理論的整合與超越。
(一)社會政策的“多中心”特性
隨著改革開放的不斷深入，提供社會主義福利政策(讓廣大人民群眾共享發展的成果)，發展社會主義市場經濟和社會主義民主政治已經逐漸成為知識社群的共識。雖然不同的學者為社會政策下了各自的定義，但是社會政策比較固定的內涵是容易歸納的，即政府為了擔負為公民提供社會福利而制定和實施的公共政策。社會政策的特征在于其基本指向是公民，執行過程涉及多個行為主體。
通過對政策執行相關文獻的考察可以發現，關于政策執行模式的現有研究并沒有擺脫“單中心”特性。從政策執行的效果來看，在“單中心”的政策執行模式下，由于整個過程是根據政策執行的責任主體的角色和利益進行的，因而在政策執行對象看來非常復雜的政策執行效果被簡化為簡單的物化指標，其豐富的內容被“抽象”掉了，容易發生變異。從實踐來看，屬于社會政策范疇的養老保險政策的執行是一個非常復雜的系統，涉及到多個利益主體，這些主體無法按照“單中心”秩序的要求行事。必然存在著沖突。因此，出于減少社會成本的考慮，需要喚醒和維持這些行動主體的合作意識，促使這些主體圍繞社會政策的執行自我組織起來，通過積極參與降低社會成本。相比之下，將“多中心”模式用于分析社會政策不僅具有思維上的優勢，而且具有現實的經濟基礎。從經濟基礎來看，信息不對稱問題和委托一成本極大地提高了“單中心”模式的社會政策執行成本，而且，公民對包括養老保險在內的社會政策的需求并不是固定的和一致的，因此，單靠某個政策執行主體的努力無法滿足復雜的社會政策需求，即使付出了高昂的代價。所以，賦予相關主體以自和參與權，反而能夠發揮各個主體比較優勢，從而以更低的社會成本執行社會政策。
基于上述分析筆者可以發現，以農村養老保險政策為代表的社會政策具有“多中心”特性：一是社會政策的執行涉及到多個行為主體，以廣州市農村養老保險政策為例，涉及到市、區／縣級市、鎮／街三級政府或機構，行政村這一自治組織，以及村民共5個行為主體，每一個行為主體的意愿和能力都會影響政策執行的效果；二是交易成本高，由于以農村養老保險政策為例的社會政策涉及多個行為主體，無法采取強制性的行政措施，因為如果采取行政措施會削弱社會政策執行的效果，增加社會政策執行的社會成本。因此，以農村養老保險政策為代表的社會政策實際上適用于“多中心”的政策執行模式，因為政策實踐領域的不同從根本上決定了政策執行模式的適用性，這符合辯證唯物主義的認識論和方法論。筆者認為，社會政策的“多中心”特性提醒我們需要進一步引入兩個主題：一是分析政策執行主體行為的工具，二是整體上的思維模式。
(二)理解社會政策執行主體行為的“意愿一能力”分析框架
理性選擇理論認為，決定一個組織或個體行為的兩個基本變量是行為能力和行為意愿，簡稱為“意愿一能力”。從思維模式來看，這是一個非常簡便的分析框架，但從操作層面來看，這是一個難以操作化的分析框架。由于學術界對于這一分析框架的基本分析對象是政府，因此，在剖析這一分析框架時。我們有必要在社會政策的語境下對其內涵進行界定。相對于能力而言，測度一個組織或個體的意愿更為復雜。原因在于能力更多地是一種“可能性”，我們容易對其進行操作化，至少可以找到替代性測量指標，但是對于意愿而言，我們需要排除很多表象因素來把握行動主體的內心動機，因此，通過進行各種比較來測度意愿往往是一個比較現實的選擇。在比較政治學的話語體系中，阿爾蒙德等學者對政府能力進行了具體化理解，認為政府能力是指設立行政部門和政府行政結構，并使它們擁有制定和執行政策、 特別是維護公共秩序和維護合法性的能力。
由于影響農村養老保險政策執行效果的因素是復雜的，涉及到多個行為主體，而且，多個行為主體之間的行為不是孤立和靜止的，而是相互影響的，它們之間的影響關系并不是線性的。因此，孤立地、靜止地運用“意愿一能力”這一分析框架分析單一行為主體的政策行為需要冒很大的風險以及具備嚴格的約束條件。例如，我們需要把其他行為主體的行為變化給所要分析的行為主體帶來的影響作控制處理，于是，一個不可避免的悖論就出現了：如果不考慮其他主體行為帶來的影響，分析結果肯定不客觀、不準確；如果控制其他行為主體的行為變化給所要分析的主體帶來的影響，往往又不具有現實性。因此，從定量分析的標準來看，“意愿一能力”這一分析框架又是一個非常粗糙的分析框架，因為它屏蔽了許多變量，以犧牲分析結果的嚴謹性和誤差的擴大換取到了分析過程的簡便。更為重要的是，“意愿一能力”這一分析框架比較適用于“單中心”的情境，即圍繞分析能夠決定政策執行效果的單個行為主體的政策行為來解釋和預測政策執行的過程和效果。
由于我們需要研究的問題涉及到多個行為主體，因此，我們需要考慮每一個行為主體的意愿和能力以及對社會政策執行效果的影響及其程度。因為簡單地運用“意愿一能力”這一分析框架與“單中心”的特性更為匹配，而社會政策具有“多中心”的特性，決定了我們需要整合“意愿一能力”這一分析框架與合作治理理論。
(三)合作治理理論的引入
學術界認為，合作治理就是政府、市場和第三部門等多個行為主體相互合作、分享治理機會、共同處理公共事務以實現公共利益的過程。合作治理的價值預設和實踐機理主要包括以下四個方面：第一，行動主體的多元化，政府并非單一的治理主體；第二，關系的依賴性，各個治理主體處于一個相互依賴的環境，沒有哪個主體擁有足夠的資源和能力可以獨自處理公共事務；第三，行動的自組織化，相對于政府的實質理性和市場的程序理性而言，合作治理的行動機制是以第三種類型的理性――反思的理性為基礎，在談判和反思的過程中設置目標，借助談判和協商達成共識、建立互信、實現合作，在“正和博弈”中求得共贏；第四，結構的網絡化，在合作治理中，多元化的治理主體面對共同的問題，依靠彼此的優勢和資源，通過對話樹立共同目標，增進理解和相互信任，就共同關心的問題采取集體行動，從而最終建立一種共同承擔風險和責任的治理網絡。
但是，合作治理理論面臨著來自實踐的巨大挑戰。首先，在公民還具備“理性”人特性的情況下，“搭便車”現象事實上是無法避免的；其次，完全平等的主體通過自覺而達成協議的交易成本是非常高昂的，它難以在有限的時間內處理不確定的公共事務。因此，需要形成和維持一個公共權威。實際上，一些公共物品的供給并不是完全在“社區”內部生產的，即許多任務的“完整性”非常差，單個治理主體無法完全把握公共產品的全部生產過程和效果，而是需要與其他主體開展合作，因此，這是一種全新層次的合作治理模式，也是本文理論建構的目標。
通過綜合分析和比較上述三種理論，筆者認為單憑哪一種理論都不能完全解釋社會政策的執行過程和效果，任何一種理論都不具有完全的適用性，如果不考慮理論的適用環境而盲目地運用某一種理論都會給公共利益帶來損失。筆者認為，除了在靜態環境下的替代情況中存在著適用合作治理理論的機會，在涉及多個主體共同提供公共產品的“生產線”上同樣存在著適用合作治理理論的機會，這一假設將在下文加以檢驗。
(四)研究假設
本文力圖構建的“社會政策執行過程中的合作治理理論”的研究哲學是實證分析，即在把握上述相關理論的基礎上，基于對實踐的觀察和歸納構建出理論，以解釋社會政策執行的效果。在廣州市農村社會養老保險政策的執行過程中，納入本文研究視野的是縣級市政府、鎮／街、行政村和居民四個層次的行動主體。其中，縣級市政府包括其所屬的專項工作部門，鎮／街一級行政組織也安排了專項工作部門執行這一社會政策，行政村則主要由村委會主任和專干負責執行這一社會政策，居民是分散的治理主體。基于對廣州農村養老保險政策的實踐考察和相關理論的評估，本文提出的核心研究假設是：治理主體的意愿和能力會對政策執行的效果產生顯著的影響。本文的兩個次研究假設是：第一，治理主體的“能力”對政策效果的影響要大于“意愿”的影響；第二，行政村和村民對政策執行效果的影響更為突出。
三、研究設計
本文采取的是多案例研究方法，數據的類型是定性和定量數據的結合。具體的數據收集方法是，通過對多案例中的政策執行的行為主體進行結構式深入訪談獲取定性數據，通過分析相關文件、報告和報表獲取定量數據。訪談的結構圍繞行為主體參與執行廣州市農村養老保險政策的“意愿”和“能力”展開，通過將訪談對象的話語內容進行對比分析和交叉驗證可以保證本文的效度和信度。鑒于本文的研究對象是廣州市農村社會養老保險制度的執行效果，廣州市有7個區／縣級市(白云、蘿崗、南沙、番禺、花都、增城和從化)還有農村建制，基于對規模效應的考慮，筆者選取了增城和從化兩個縣級市的5個鎮／街作為調研對象，原因是這兩個縣級市的農村人口多，有利于開展集中調研。其中，在增城調研了4個鎮／街，這4個鎮，街的經濟條件有較大差別，政策執行的效果也有較大差別；在從化調研了1個鎮，作為增城的參照組，這個鎮的經濟處于從化市的中等水平，由于調研比較充分，可較好地反映從化的整體情況。在行政村一級，本文選擇的樣本有9個，分別隸屬于上述5個鎮／街。
從2009年11月至12月，筆者開展了深入訪談和數據收集工作。深入訪談的對象是2個縣級市的農村保險辦公室的負責人和專干，5個鎮(街)的分管農村養老保險政策執行工作的領導和專項工作機構的工作人員，9個行政村的村委會9位主任和10位專干，以及部分居民代表。本文的因變量是作為研究樣本的2個縣級市的5個鎮(街)的9個行政村推行農村養老保險政策的政策效果，這里的政策效果指的是完成覆蓋進度的比率。自變量是5個鎮(街)和9個行政村及其村民三個治理主體的“意愿”和“能力”，共計6個變量。因變量的取值是實際完成覆蓋任務的百分比，覆蓋任務是指覆蓋適齡群體的百分比。例如，在2009年，廣州市要求完成的任務是覆蓋25％的適齡群體，假如某個行政村在2009年完成的覆蓋任務是25％，則表明其覆蓋任務的完成率是100％，而100％的完成率則取值為10。關于因變量的編碼處理結果是，9個行政村2009年覆蓋任務的完成率(政策執行效果)的最大值是10，最小值是2.5，這表明兩個行政村的覆蓋任務完成率分別是100％和25％。自變量的取值則是根據筆者在深入訪談中的感知進行判斷，采取的計分方法是1-5級里克特量表，為正向賦值方法，1代表最弱，5代表最強。例如，在能力方面，通過測量行政村的財力、人力和辦公設施對其能力進行賦值；在意愿方面，通過觀察、了解和比較行政村的村委會主任和專干的工作方式和認識對其意愿進行賦值。描述性分析的結 果報告見表1。
四、假設檢驗、研究結論和政策建議
(一)假設檢驗和研究結論
1、相關分析。本文運用的是Spss統計分析軟件，進行相關分析的目的是檢驗本文的核心研究假設和次一級研究假設，具體方法是以因變量作為基準，將自變量與因變量進行相關分析?？紤]到2個縣級市的“意愿”差別不大，因此就排除了縣級市的“意愿”和“能力”這2個變量。分析結果見表2。
通過觀察相關分析的結果可以發現，行政村的“能力”和居民的“能力”與政策執行的效果之間具有正的相關性，而且，居民的“能力”相對于村的“能力”而言，其相關程度更高，影響更為顯著。總體來看，各個變量與政策執行的效果之間均呈正相關關系。雖然有的相關關系沒有通過顯著性檢驗，但是考慮到樣本的數量少于30個，因此，筆者對于顯著性可以不作硬性要求。與常識和假設不一致的是，鎮／街的“意愿”與執行效果呈負相關，筆者的理解是，鎮的作用相對于其他政策執行主體對政策執行的影響比較弱。
2、回歸分析。進行回歸分析的目的是在相關分析的基礎上進一步界定影響廣州農村養老保險政策執行效果的因素?；貧w分析的結果如下：回歸方程的R方的值是0.564，比較理想：ANONA值是0.020，同樣比較理想；借助逐步回歸法構建的模型的系數報告見表3。
通過觀察模型的系數可以發現，只有居民的“能力”這一個變量通過了顯著性檢驗。另外。行政村的“能力”這一變量的B值是.484，Sig值是.060。考慮到在樣本數量非常小的情況下，綜合觀察定量分析結果可以認為本文的研究假設基本上得到了證實，即多個治理主體的“意愿”和“能力”與政策執行效果是相關的。尤其值得指出的是，越是靠近政策執行效果的治理主體，其重要性越是明顯；相比較于治理主體的“能力”及執行效果的相關程度更突出。
(二)政策建議
首先，需要進一步強化各個治理主體的合作治理。需要從國家治理的宏觀層面來審視農村養老保險政策的執行問題，因為國家的治理重心正在轉移到構建和諧社會方面?？h級市的合作貢獻是把握好政策執行的進度，設計合理的配套標準和政策標準，為基層治理主體提供政策資源。鎮／街的貢獻是提供配套的政策資源，激勵好行政村干部，強化居民的“意愿”，做好政策執行過程的管理。行政村的貢獻是強化居民的“意愿”，選擇合理的政策標準，提供合理的政策配套。居民的貢獻是表達對政策的接受和評價，反映政策的執行效果。
關鍵詞：社會治理；政策創新；經濟價值
中圖分類號：F019 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）08-0183-02
一、社會治理政策創新的困境
20世紀末期興起的治理理論，為社會運行和發展打開新的視角，引起學者對社會治理的探究。西方國家的社會治理政策主要解決社會沖突、民主失靈、市場無效和危機風險等問題，而我國的社會治理政策是隨著市場經濟發展引發的一系列社會現象而靈活調整和變遷的，需要政府主導、各階層廣泛參與，在此基礎上協調社會關系、化解社會矛盾、營造和諧的社會環境，主要按照管理―治理―善治的軌跡演變和創新。之所以會有這樣的不斷創新，主要是基于以下背景[1]。
（一）社會矛盾引發的治理成本增加
社會的深入發展引發各種類型的矛盾，矛盾的集中和頻發成為社會治理成本增加的誘因，盡管我國采取多種手段治理社會矛盾，但仍然是有增無減，反而愈演愈烈，如城市拆遷、貧富差距、勞資矛盾、分配失衡、霧霾危害和等，矛盾的出現必然阻礙社會的發展，成為社會和諧的隱患，政府為了社會和諧和經濟發展有必然會采取有效對策予以解決和處理，拆遷補貼、利益調節、處罰沒收、局部微調等方法的運用，并沒有實質性地解決這些社會矛盾，反而增加了治理成本，激化了社會矛盾。
（二）社會組織畸形發育造成社會力量弱小
社會治理應該打破政府一家獨大，鼓勵更多的社會組織參與社會治理，但在長期政府主導的體制下，社組織發展受限，往往沒有發揮出更多的力量治理社會問題，他們表達自身意愿的渠道狹窄，權力范圍較小，都沒有能夠有效參與到社會治理活動中來，政府也沒有根據社會組織的特點進行合理定位，“強政府、弱社會”的格局依然沒有打破，由此造成社會力量弱小，無法獨立承擔社會責任，其自身的功能和作用沒有完全發揮出來，失去了發展的動力。
（三）社會認同危機使社會缺乏共識
市場經濟作為一種競爭性經濟形態，在快速發展的過程中加劇了社會階層的分化，使個體、組織等認同出現危機，其本身的利益訴求和表達沒有真實有效的發揮出來。多數個體和組織都隱藏自身的能力和要求，社會認同必然出現危機，加之社會組織和個體的信仰、價值觀和意識形態的沖突和差異，引發了更多的社會思潮，給社會的和諧帶來束縛，使社會缺乏共識，多樣化的社會理念引起認同的危機，也不利于經濟、文化等內容的整合[2]。
（四）社會階層分化導致更多的社會失范
由于階層利益、結構、地位等方面的分化日益明顯，社會行為的表現也多種多樣，不同階層的個體和組織的生活方式、生產水平、收入比例和價值導向都不同，根據收入、權力、成分、文化等又區分為更細的社會階層，階層固化逐漸讓位于階層流動，社會風險、危機和沖突更加多樣，社會失范現象比過去更多，出現假冒偽劣、投機取巧、偷稅漏稅、坑蒙拐騙、腐敗交易、誠信危機、道德缺失等不良的社會失范現象，必然給社會的安全穩定帶來嚴重影響。
二、社會治理政策創新的對策
為有效解決社會治理政策創新的困境，就要從政策上實現社會治理的創新。
（一）通過機制構建降低社會治理成本
在全面建設小康社會的基礎上，堅持不懈地健全社會治理機制，以法治化和現代化推進社會治理的良性秩序，找到化解社會矛盾的基點。通過建立有效的理性問責機制、信息公開機制、矛盾預防機制、風險評估機制、訴求表達機制等，保障公眾權益，調節公眾矛盾，真正建立行政和司法調節的聯動體系，降低社會治理成本。當前，我國不斷強調和凸顯依法治國的重要性，針對社會矛盾強調通過法治方式來化解，解決社會各階層的違法和不作為現象，運用法治思維和方式處理社會治理問題，盡可能發揮各階層、組織的力量，凸顯法律法規、章程公約的積極作用，體現社會治理的法治化理念[3]。
（二）賦予社會組織更多的治理權力
推進政社分開，積極培育社會組織，明確社會組織的地位并賦予其合理合法的權力，激發社會活力，壯大社會力量，這也是推進社會治理現代化的重要路徑。要避免政策的中斷，就要在政策中明確社會組織的治理范圍、領域、環節和權力配置的長效性，為推進治理現代化提供信息平臺，暢通政府與社會組織的交流環節，增強政策的平衡，盡可能設置政府與社會組織的良性溝通渠道，發揮更多社會組織的監督和控制職能，穩定社會運行方式，加快社會民主進程，提高社會公眾對社會事務的管理和參與水平[4]。
（三）重構社會認同體系
通過擴大政策機制，重構社會認同體系；通過政策的宣傳教育及溝通，強化思想意識體系，完善公眾利益訴求表達，溝通政府與公眾的對話，實現不同階層、群體和組織利益的平衡，凝聚社會共識；通過優秀文化成果和傳統思想引導，實現觀念整合，針對不同階層的利益訴求突出重點、樹立典型，以正確的價值觀念和主流意識引導社會文化思潮，提高社會公眾的文化認同感。始終以社會主義核心價值觀和馬列主義為作為政策平衡的主流思想，擴展政策宣傳的渠道，使這種主流思想能夠在實踐中得到實質性弘揚。發揮政策的鼓勵性和煽動性，在公眾價值觀念和行為多元化的基礎上，積極培育并滲透社會主義核心價值觀，整合社會公眾的觀念、思想和行為，為社會治理現代化提供強勁動力[5]。
（四）合理搭建階層平臺減少失范行為
通過政策構建政府牽頭、社會組織和公眾廣泛參與的社會治理結構，發揮各階層的主動性和積極性，還要構建道德、體制和法律三位一體的管控體系。道德和體制要通過政策的教育、引導和共識，以社會道德規范為核心實現社會的和諧穩定，調節社會公眾的觀念和行為，確立適應當前經濟和社會發展的規范和標準，使之成為社會治理的自覺道德精神。科學的治理體制強調政府的核心地位并轉變政府的角色和職能，在明確法治政府、透明政府、分權政府、服務政府作用的同時，賦予社會較大的自，由社會公眾自發組成不同類型的管控組織，對失范行為和現象實施有針對性的控制，將社會失范控制在有效范圍內，從而保持社會和諧。法律的管控則要構建適應社會治理的法治體系，按照法律程序推進依法治國，凸顯法治在社會治理中的地位和作用[6]。
三、社會治理政策創新的經濟分析
從經濟學角度來看，社會治理政策創新是與市場經濟發展緊密相連的，經濟發展決定社會治理的水平和政策的調整，社會管理與計劃經濟及計劃向市場轉軌的經濟形態有關，而社會治理又與市場經濟快速發展直接相關，未來社會的高度和諧化必然要求社會治理政策以善治為導向來具體實施。
根據社會治理政策的演進，未來的創新必然與經濟發展水平相符，才能解決現實經濟形態下的社會問題，而社會問題的出現和矛盾的爆發都是社會運行到一定程度，經濟決定下的產物，而社會治理政策的設計也要以經濟發展水平為依據突出重點，符合社會實際情況，才能便于執行，發揮社會治理政策的引導和調控作用，實現社會的和諧穩定。
（一）社會治理政策創新符合經濟發展水平
過去的計劃經濟束縛下，我國社會治理工作相對簡單，沒有多樣化的社會矛盾和分歧，而計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，市場經濟本身的競爭性、盲目性等使社會各階層以經濟利益為驅使和導向，社會各行各業都以經濟水平和地位為衡量標準，此時的社會治理政策主要強調管理社會，保持社會的高度統一，而21世紀后，我國強調大力發展市場經濟，以建立中國特色的市場經濟為向推動社會的發展，經濟快速發展出現了更多的社會問題，社會、政治和文化的進程跟不上經濟發展速度，必然出現利益分化、貧富差距等社會問題，也出現發展經濟而犧牲環境的霧霾現象，更出現強拆、高速建設等符合經濟發展水平的現象，充分說明了社會治理政策的不斷創新要符合經濟發展的水平。
（二）經濟引導下的社會治理政策更有利于解決社會問題
社會問題是伴隨著經濟發展程度和水平而出現的。在經濟引導下，各階層、各組織都要按照經濟發展方向和重心明確自身的利益訴求，按照經濟地位參與社會治理過程。政府要為維護經濟利益而不斷擴大社會治理主體的范圍，營造更加靈活的治理環境，從而滿足各階層的利益，提升社會治理的水平。在經濟利益的引導下，各社會治理主體要求在政策的創新中摒棄治理環境中的不當措施和方式，調動和激發社會治理主體的積極性和創新性，使其能夠以經濟為導向，按照社會運行規律和市場經濟水平開展相關的治理工作，將社會治理的積極要素調動起來服務于社會治理的各個環節、領域和范圍，構建符合經濟水平的新機制。
（三）明確社會治理標準的基礎上構建相應的經濟指標
社會治理標準根據當前的經濟形勢擬定，主要從公共服務、養老保障、衛生醫療、公共交通、公共住房、就業創業、環境保護等眾多方面設定相應的標準，各地區、各單位和部門還要考慮經濟實力和水平有針對性地設置相應的標準，在此基礎上，還要有效構建科學的經濟指標，經濟指標要與社會治理標準相協調，要清晰明確、具體可行、便于操作，使之更能符合社會治理的發展要求，成為激勵和約束社會治理主體的主要依據，對各社會治理主體起到引導和監督的作用。這樣的經濟指標才能與社會治理標準相得益彰，推動社會治理的有序發展和漸進創新。
總之，從經濟學視角解析社會治理政策的創新，就要從經濟發展水平入手，衡量相應的社會治理標準，推動社會良性運行，以政策作為主要引導力量實現社會的和諧發展，才能緩解社會矛盾，實現我國社會治理現代化目標。
參考文獻：
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〔關鍵詞〕社會共享；治理變革；社會轉型
〔中圖分類號〕D035〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）04-0075-08
〔基金項目〕中國人民大學2015年度拔尖創新人才培育資助計劃項目
〔作者簡介〕王猛，中國人民大學公共管理學院博士研究生；
毛壽龍，中國人民大學公共管理學院教授，博士生導師，北京100872。
一、引言
社會轉型要求政府變革治理模式與體制機制，以應對社會結構調整與運行機制變動所帶來的挑戰。經濟社會結構的變遷會引致治理模式的變化；人類由傳統社會邁向現代文明的過程，亦是治理模式逐步轉型與變革的過程。20世紀后20年，西方國家出現了政府失敗與所謂的“空心化國家”（hollow state）現象，非營利組織系統承擔了大量的政府公共服務。〔1〕這種轉變對傳統公共管理理論提出了挑戰，治理理論也在此后逐漸興起。多中心治理、合作治理、網絡治理等概念日益流行，并被作為應對政府與市場失靈的替代性治理模式與政策方案。改革開放后，我國亦經歷了急劇的社會轉型，社會結構與運行機制發生深刻變化。中國的社會轉型表現為“從農業的、鄉村的、封閉的半封閉的傳統型社會，向工業的、城鎮的、開放的現代型社會的轉變”〔2〕，而治理變革則表現為“總體支配”到“技術治理”的轉型。〔3〕
當前，我國正處于推進發展模式或發展方式轉型的第三次大轉型階段?！?〕這一階段的特點表現為：經濟發展進入新常態；中等收入群體逐步擴大，社會需求日益多樣化；深度城鎮化對要求進一步提高公共服務供給水平與促進城鄉公共服務均等化；社會利益主體呈多元化與復雜化，弱勢群體分享社會發展成果的期待與中產階層拓寬上升流動渠道的要求逐步增加；社會保障體系進入全面完善階段，并逐步向全覆蓋、高質量的方向過渡。歸納而言，當前中國社會轉型呈現以下總體面貌：由偏重經濟增長向經濟社會協調發展轉變，社會事業從規模式發展轉向內涵式發展，社會利益格局進入深刻變動與調整。但在轉型過程中，中國社會主要面臨以下幾重矛盾，即快速社會轉型與社會治理能力之間的矛盾，不斷增長的公眾需求與公共服務供給不足之間的矛盾，公共服務缺位、分配不公、貧富差距、勞資關系等社會矛盾突出。
社會問題、社會矛盾常常與社會轉型相伴隨，這也恰是進行治理變革的緣由和契機。中國社會轉型中面臨的矛盾與問題需要通過進一步推進體制機制創新，以促進政府治理變革來解決。為此，十八屆五中全會通過的“十三五規劃建議”提出了“堅持共享發展”、“發展成果由人民共享”的理念，并把社會共享作為全面建成小康社會的歸宿與落腳點?？梢哉f，社會共享將是指導我國“十三五”時期社會發展的核心理念，亦是應對社會轉型與實現治理變革的基本思路。本文以社會共享與治理變革為主題，著重探討為推進實現社會共享的社會轉型，政府治理變革的基本方向與實現路徑。已有關于社會共享的研究，很少從治理變革的視閾進行系統思考，因此，本文從治理的層次與向度提出了思考社會轉型與治理變革的總體性框架和政策性框架。
二、社會共享與治理變革：一個分析框架
（一）社會共享與治理變革：內涵與邏輯
滕尼斯指出，“共同體（community）的生活是相互的占有和享受，是占有和享受共同的財產”?！?〕“共享在共同體中是通行的理念和規則”。〔6〕所謂“社會共享”，是指堅持以人為本的理念，通過有效的制度安排，使全體人民共同享有經濟社會發展的成果。中國在經濟增長與社會發展取得巨大進步的同時，農村邊遠地區和社會弱勢群體卻并沒有完全享有社會改革發展的成果。隨著經濟水平的提高，中等收入群體逐步壯大，人們要求共享社會發展成果的愿望也越來越強。共享理念的提出實質上是對過去差別化、不協調、非平衡性發展理念的糾偏，亦是對現實社會矛盾與社會呼聲的回應。因此，強調社會共享，是解決當前公共服務不均、收入差距過大、貧困等社會問題，促進經濟社會發展、落實全面小康的內在要求。
落實社會共享的治理理念與目標，需明確以下幾方面問題。首先，共享什么。社會共享的內容是多層次與多樣化的。不僅包括經濟成果的共享，還包括社會成果和權利的共享〔7〕，也包括在經濟發展、公共服務、社會保障、生態環境等方面人人享有。這意味著促進社會共享既要實現公共服務的均等化，還要重視滿足公眾多樣化的需求。其次，誰來共享。社會共享的主體是全覆蓋的。實現社會共享要重點解決弱勢群體、城鎮困難群體、農村地區與偏遠地區的問題。通過利益分配機制改革，逐步縮小不同社會群體間的差距。享有社會發展成果并非部分社會群體的特權，而是全體社會成員皆有的權利。這意味著實現社會共享要注重消除非均衡化的制度設計，把解決弱勢群體與困難地區的問題作為治理的重點。最后，如何共享。要通過制度設計兼顧社會共享的公平性與可持續性。建立社會共享機制既要通過轉移補償支持弱勢群體，又要承認個體差異與注重可持續性的效率分配。這意味社會共享并不是一部分社會群體對另一部分社會群體的攫取，而是人人參與、共建共享的治理格局。
社會共享是中國社會轉型的重要方向，但這并不意味著社會共享的格局就會自然生成，而是需要進行制度設計與治理變革以應對社會轉型。而當前中國社會所面臨的矛盾與問題也亟須通過治理變革予以解決。可以說，促進社會共享與治理變革之間存在緊密的關聯。實現社會共享，需要在治理變革方面把握以下幾個原則：首先，社會共享體現“惠及全體”的理念。因此，治理變革不僅僅要創造人人共享的制度空間，還要營造人人共建的治理格局。其次，社會共享切中了中國社會發展中的公共服務與社會治理兩大短板。因此，治理變革需要更加關注社會事業即公共服務與社會治理，提升公共服務均等化與社會治理精細化水平。再次，社會共享的核心在于消除不同群體、地區、階層、行業間的顯著差距。這意味著消除非均衡化因素、進行促進機會均等的制度設計是關鍵。最后，治理變革的手段與方式本身也要適應社會變革，注重運用現代新理念、新技術促進治理創新。
（二）社會共享與治理變革：分析框架
理解社會共享與治理變革間的邏輯關聯，不僅需要把握治理變革之于社會共享的意義，即為何需要進行治理變革的問題；還需要明確如何進行治理變革，抑或說在哪些方面進行治理變革。明確在哪些方面進行治理變革需要深入分析治理（變革）的內在結構與層次。長期以來，對治理的理解有體系論與能力論兩大視角。治理體系論關注治理的制度設計或構成要素，而治理能力論則關注治理體系的執行能力。〔8〕盡管體系論與能力論把握了治理的兩個核心方面，但卻并沒有深入分析治理的內在層次結構。因此，分析治理的結構及相關構成要素成為我們理解治理變革的關鍵。
對治理結構與層次的研究主要分析治理的向度與要素，形成了二維度說、三維度說、五維度說等。二維度說以福山為代表，他關注政府能力與自治程度以衡量國家治理績效〔9〕；三維度說認為，治理至少在制度、組織與技術三個層面上運作〔10〕，或將治理歸納為價值理念、制度設計與行動策略〔11〕，或是價值、主體與工具〔12〕；五維度說則認為，治理包括權力、范圍、方法、主體與權利五個維度?！?3〕在結合既有研究的基礎上，本文提出從理念、結構與技術三個向度理解治理。
治理理念是治理體系的核心，反映的是政府治理的目標和方向。它是政府順應政治、經濟、社會形勢而進行的宏觀判斷，以及基于此提出的方向性指引與進行的頂層設計，決定了治理結構與治理技術的價值取向。治理結構是價值理念的表現形式，反映的是治理要素之間的搭配與安排以及不同部分之間的關聯狀態。它是基于特定的治理理念而對不同主體間權力做出的制度化安排與互動模式的有效性建構。〔14〕它包括主體結構、權力結構、制度結構、供給結構等。治理技術是治理體系的支撐手段，反映的是治理理念與治理結構在具體任務環境中的實施方法，也是運用技術手段對理念的踐行和對結構的支撐與優化。因此，所謂治理變革是指政府為適應社會轉型在提供公共服務與解決公共問題中在治理理念、結構與技術三個方面的轉變和調整。
基于以上分析，筆者認為要在社會轉型的背景與治理變革的視閾下思考社會共享。促進社會共享是當前中國社會轉型背景下的戰略選擇，同時推動社會共享本身也是社會轉型的重要部分。實現社會共享，要在理念、結構與技術三個向度上思考治理變革，并集中解決公共服務與社會治理兩大短板，并著力構建社會共享的體制機制。就此，可以得出如圖1所示的分析框架。接下來，本文將從理念、結構與技術三個應然向度分析治理變革的基本方向，并提出實現社會共享的政策框架。
三、社會共享與治理變革：基本方向
理解社會共享與治理變革，其核心在于構建一個描述與分析治理變革的應然框架。在把握治理的內在層次與結構的基礎上，本文提出“治理理念―治理結構―治理技術”的變革框架。治理理念變革的重點在于確立與社會共享相適應的價值目標以指導未來的社會發展方向與具體政策設計，表現為價值追求、發展理念與政策理念三個層次上的變革。治理結構變革是整個治理變革分析的重點，既要把握社會結構與治理格局的總體性轉換，也要關注主體、權力、制度與供給等子系統結構的變動。而治理技術變革主要是指支撐治理理念與結構變革的技術基礎，包括治理的組織平臺與具體機制的變革。因此，堅持社會共享與推進社會轉型，意味著政府治理在理念、結構與技術三個層次的全方位變革（見表1）。
（一） 治理理念變革
1. 價值追求：由區隔到共享。改革開放以來，我國的快速經濟發展使得一部分社會群體逐漸富裕并享受到優質公共服務的同時，一些社會群體卻依舊面臨貧困、公共服務短缺等問題，而并沒有充分享有社會發展的成果。造成這一問題的原因既有資源稟賦的差異，更有差別化、不均衡的制度安排與政策設計。比如，優先發展東部地區、優先發展城市、長期以來的城鄉二元分割體制都是造成地區間、城鄉間不均衡的政策根源。這些區隔化、非均衡化的制度設計固然有一定的歷史原因，但并不符合實現人的全面發展與社會共享的價值追求。因此，構建共享的社會格局其首要問題是推動深層價值由區隔向共享式發展轉變。這意味著社會成果的分配、公共服務的供給不是基于特定身份而進行差別化選擇，而是基于每個公民個體做出的公平安排。通過消除身份歧視，形成人人參與、共建與共享的社會格局，使社會成果、公共服務惠及全體社會成員，不因身份差異而忽視部分群體的基本權利。
2.發展理念：由片面到全面。社會共享還意味著一種全面發展的社會形態，即社會成果由全體人民享有、人們享有全面的成果。過往發展的非均衡性不僅表現為不同社會群體間的差距，還表現為經濟發展與社會事業間的失衡。這突出地表現為社會建設滯后于經濟發展，公共服務供給水平與經濟發展程度和公眾需求存在差距，社會治理水平落后于經濟社會發展的步伐。因此，在發展理念層面實現由片面強調經濟發展到經濟社會協調全面發展的轉向，需要改變只注重經濟增長的效率主義和GDP主義，重視社會建設。將社會事業、公共服務、社會治理、環境保護等作為未來發展的重心。實現發展理念由片面向全面的轉型，需要更加重視整體全面發展，改變只重視城市與東部發達地區而忽視農村與中西部貧困地區的發展路徑，注重統籌城鄉發展與區域發展，維護區域間公平。同時，推動發展理念由“人的發展”到“人的全面發展”的轉變，為滿足公眾多層次、多樣化的發展需求創造條件。
3. 政策理念：由補缺到普惠。政策理念是指導具體政策設計與安排的基本價值觀。公共服務與社會治理是當前我國社會發展中的短板。社會事業發展將是政府治理的重心，社會政策與社會工作將發揮越來越重要的作用。建立社會所有群體共享的公共服務與社會保障體系，將是社會事業發展的重要工作。受制于經濟發展不平衡、財政實力有限以及人口眾多的現實國情，我國長期實行的是一種確保底線公平的補缺型社會保障模式。隨著我國經濟與社會發展進入新階段，越來越多的學者主張建立適度普惠型的社會保障模式?！?5〕實現政策理念由補缺向普惠的轉變，關鍵在于建立普惠型的社會政策體系，即社會政策設計不僅要照顧社會弱勢群體、維護底線公平，還要打破城鄉二元分割，惠及社會所有群體，提高社會保障與公共服務的水平和質量。
（二）治理結構
1.總體結構：由單中心結構到多中心結構。從整體上講，實現社會共享，要實現“單中心”結構向“多中心”結構的轉型。隨著社會需求多樣化與社會問題復雜性的增強，單中心結構及形成的官僚等級體系因其有限的能力與僵化的體制，并不能有效滿足社會需求的變化與回應社會轉型的挑戰。多中心結構致力于構建一種競爭合作的平等關系，意味著“有許多在形式上相互獨立的決策中心……它們在競爭性關系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突”。 〔16〕即可以通過多種制度安排來提供公共服務、實現社會治理與解決社會問題，及時回應社會公眾需求。實現社會共享就是要著力于構建一種多中心的治理結構，改變政府作為唯一的公共服務供給者與公共事務治理者的角色，在政府與市場之外尋求社會力量參與公共服務與社會治理，以滿足公眾日益多樣化、差異化的需求，應對日趨復雜的治理挑戰。
2.制度結構：由單一化制度安排到多樣化制度安排。治理結構需要有效的制度安排予以支撐。多中心的治理結構蘊含著多樣化制度供給的可能性。從治理制度上講，承認制度多樣性僅僅將“制度選擇集中在‘官僚―市場’之間”是不夠的，還要考慮“市場和官僚之間多種多樣的‘混合安排’、社會組織以及地方社區的‘自我治理’體系”?！?7〕制度結構由單一化向多樣性制度安排轉變，意味著承認制度供給的多元化與制度供給主體的交疊管轄，以及不同主體在政治、經濟、社會等領域制度安排中的作用。同時，多樣性的制度安排不僅承認國家正式制度在社會治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建設性價值。要生成多樣化的制度結構、呈現較大的公共治理制度空間，則要使權力結構越開放和多元〔18〕，擴大非官僚力量在社會治理中的空間和范圍。因此，實現社會共享，要更多地為市場與社會力量預留制度供給的空間，激活市場機制與社會自治在滿足公共服務與實現社會治理中的作用。
3.主體結構：由單一主體到多元主體。現代社會治理的復雜性意味著任何單一主體在應對社會治理的挑戰時都可能是乏力的。實現社會共享的過程，不僅需要促進公共服務均衡化與提升社會治理能力，還需要對社會利益格局進行調整，消除城鄉間、地區間的顯著差距。因此，單一主體的治理結構并不能有效解決這些問題，而亟須尋求其他主體的力量。理想的主體結構，應該是在明確各主體比較優勢與責任的基礎上建構競爭與合作的主體網絡。因此，實現社會共享，不僅需要充分發揮政府的力量，還需要市場主體與社會組織乃至社會各階層、個體的共同參與，建立共治共建的格局。這意味著政府要在厘清與市場、社會組織邊界的基礎上，將部分應該或適宜由社會承擔的職能進行轉移，實現政社分開，提升社會組織在社會建設中的主體性作用。同時，政府要運用政策手段與支持措施激發社會領域活力，加強社會組織培育和社會建設。
4. 權力結構：由集中化權力結構到制衡型權力結構。權力結構反映的是不同主體在治理格局中的權力分配狀態與相互關系。治理變革只有觸動深層次的權力格局才能為建立不同主體間的競爭與合作關系以及推動社會轉型提供權力結構基礎。實現社會共享，意味著也要實現權力的共享。這不僅表現在橫向上的公共治理與私人市場的權力共享〔19〕，而且表現為在政府內部的橫向權力分配上呈現制衡型結構的面貌，也表現為在縱向上賦予地方更多治理權以增強回應性與自主性。社會共享對公共服務質量與社會治理水平提出了更高要求，但集中化的權力結構在滿足高層次與多樣化的需求方面存在效率不足。因此，需建立更具活力與彈性的分權制衡結構以實現對政府權力運行的監督和社會自主治理。推進集中化權力結構到制衡型權力結構的轉變，意味著在政府內部要建立更具回應性的扁平化結構以增強回應性和自主性，在政府外部要建立分權化、制衡與合作的外部關系以適應社會轉型和外部環境的變化。
5. 供給結構：由統一化供給到差異化供給。供給結構反映的是不同主體在公共產品與公共服務供給中的行為狀態。主體多元化與結構豐富化成為公共物品與公共服務供給的重要趨勢。實現供給結構變革，不僅要發揮多元主體的供給作用與治理功能，還要創新供給模式實現方式的差異化與靈活化，即公共物品與服務的供給、社會治理的實施要照顧到個體差異與特性，滿足多樣化、多層次的需求，而摒棄單一化、統一化的供給方式。實現社會共享，意味著要在社會轉型導致社會價值日趨多元的背景下滿足公眾多元化需求。因此，推動供給結構由統一化供給向差異化供給的轉型，要創新公共服務供給方式，發揮政府、市場與社會主體在公共服務與社會治理中的比較優勢，實現錯位靈活供給。
（三）治理技術
關鍵詞：政策性金融機構;負向互動;社會控制;立法
中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）08-0035-05
我國政策性金融機構改革發展20多年來，運營中出現的種種問題，歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關立法工作的嚴重滯后。加強政策性金融領域的專門立法，依法治理政策性金融機構，實現我國政策性金融運行、管理的法治化，無疑是依法治國方略的題中應有之義。
我國政策性金融立法的呼聲，從業界到學術界一直持續不斷。專家學者從經濟學、金融學和法學的角度，對政策性金融立法的理論依據、結構框架和國際經驗等分別進行了先期研究（白欽先、曲昭光，1993;王偉，1994;吳曉靈，2003;段京東，2005;白欽先、王偉，2005;賈康，2010;王吉獻，2015）。但是，從社會學視閾進行政策性金融機構的立法分析還比較鮮見。為此，本文運用社會學原理尤其是法律社會學及經濟社會學的理論和方法，對我國政策性金融機構立法的社會環境因素、社會控制的法律手段、法制體系及運作機制的構建等進行初步探究。
一、負向互動與越軌是政策性金融機構法制生成的社會基礎
社會生活中人與人之間進行著各種各樣的互動，社會互動發生在一定的具體情境之中，各行動者處于特定角色位置從而承擔了相應的權利和義務，經過對他人采取社會行動和對方做出反應性社會行動兩個環節，這一互動過程才結束。而共同認可的價值觀、行為規范等構成了制約與影響達到各自本身目標的外部環境。也就是說，在每一個情境下，各行動者只有在規范提供的相互影響框架內進行社會互動，那么這種互動才能得以持續;而一旦打破了規范，就會表現出負向越軌，互動難以進行，甚至被迫中斷。如圖1所示。
政策性金融領域各主體基于資本供求相互聯系，表現出合作和競爭的關系。行動者包括政策性金融機構和中小企業、農村企業等強位弱勢群體。其中政策性金融機構是資本的供給方，有通過出借資金獲得收益的權力;中小企業等強位弱勢群體是需求方，有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下，供需雙方博弈過程中不斷互動，整個政策性金融市場呈現出賣方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動方式，相互配合，為達到共同目的發揮各自的主觀能動性，不僅可以共同獲利，還會增加正的外部性。政策性金融的倡導與虹吸的基礎功能便體現于此。政策性金融機構用直接的資金投放可間接吸引商業性金融機構跟隨從事符合國家戰略意圖的放款，當資金配套時政策性金融機構再轉移投資方向，開始新一輪的投資循環;同時，在這一過程中，政策性金融機構的行動無疑釋放出信號，表明了政府的扶持決心，這是隱性的國家擔保，可以提高商業性金融機構的投資信心，降低其投資風險。兩者協同投資的結果便會降低被投資地區和領域對政策性資金的依賴。若博弈雙方在互動中形成對立的競爭性關系，基于各自的利益訴求運用各自權力相互排斥，會影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續發展。政策性金融機構擁有的政府背景決定了其享有得天獨厚的優惠待遇。一旦政策性金融機構偏離政策性目標，無視經營原則，主動與商業性金融機構越位競爭于市場正向選擇機制下的投資項目，盈利算其業績，虧損由財政兜底，必然會產生將政策性虧損與經營性虧損人為加以混淆的動機。在這種負向互動下，強位弱勢群體的資本需求不僅不會得到滿足，資本反而會逐漸流向單一盈利目標下的投資項目。由此可以看出，行動者之間的負向互動與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機構設立的初衷，政策性金融機構作為政策性金融功能的主要載體，是國家彌補商業性金融機構在宏觀經濟調控中內在不足的工具。若其經營運作偏離了國家政策性目標，強位弱勢群體在市場經濟中平等的發展權就難以得到保障。
從更深層次來分析，負向互動也極易導致政策性金融機構出現越軌行為（Deviance）。這里的“越軌”特指負向越軌，即破壞社會規范或違反群體與社會期望的行為（謝弗，2006）。與個人越軌相較，組織、機構違反規范的行為即群體越軌對社會規范的破壞更大。社會學家默頓的“手段―目標”理論認為，社會以文化傳統方式界定了規范目標，但是在社會結構的安排上缺少以制度設置方式規定的實現其目標的手段。當規范目標與規范手段之間失衡或不一致時，越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會產生。政策性金融機構因其性質及定位與商業性金融機構有著根本差異，業務范圍理應依據明確的規范與之劃清界限，充分發揮在各自業務領域中的比較優勢，使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國，有的政策性銀行的業務活動越位越軌即群體越軌問題相當突出，個別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇，斷章取義、各取所需地將“市場化”與“運作”割裂，將市場化運作的手段同機構自身的根本性質、宗旨與職能割裂，不僅違法違規地同商業性金融機構展開不公平、不正當的市場競爭甚至“惡性競爭”，而且還將業務觸角逐步延伸、擴張到其他政策性金融機構的業務領域。強調市場化運作是政策性金融機構的“金融性”本義本性，但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成為政策性金融機構越軌經營并一以貫之的借口。市場化運作表層之下更亟須深層的制度設計，要解決的不單是“有所為和有所不為”的問題，而是“可為和不可為”的難題，要從根源上防止越軌行為的產生。從約束和規范政策性金融機構行為的角度出發，為盡量減少與其他主體之間的負向互動，需要依賴一種穩定且持續的社會規范所提供的外部制約環境即法律制度。
二、法律是政策性金融機構規范運作的有效社會控制手段
個人或群體違反其所應遵守的行為規范的行為是越軌行為，缺乏合理規則的競爭是不公平競爭，并可能導致惡性競爭，惡性競爭會直接或間接地破壞社會秩序（王思斌，2010）。社會控制（social control）作為社會制度的一項重要功能，旨在糾正社會成員（包括組織機構）的越軌行為，越軌行為也是社會控制的對象。在美國社會學家E.A.羅斯（E.A.Ross）看來，社會控制可以理解為社會組織體系運用社會規范及與之相應的手段和方式，對社會成員的價值觀念和社會行為進行指導、約束，對各類社會關系進行調節和制約的過程。社會成員基于各自的利益需要，在自身價值觀的指導下引發多維度、多方向性的社會行動，同時又會在共同的社會生活中產生各種各樣的社會互動。為使互動朝著良性發展，得以持續，價值觀與行為方式在某種程度上需要有機統一。社會控制的基本功能便在于此，它為社會成員提供符合社會目標的價值觀與相應的行為模式，制約彼此行為，協調互動關系;明確規定各自利益競爭范圍，調節其利益關系。
另一位美國社會學、法學家羅斯科?龐德（Roscoe Pound）認為：在某種意義上，法律是發達政治組織化社會里高度專門化的社會控制形式――即通過有系統、有秩序地使用這種社會的暴力而達到的社會控制。法律之所以成為現代社會中最權威、最嚴厲、最有效、最普遍的社會控制手段，原因在于法律是由國家立法機關制定，以國家政權作后盾，由強有力的司法機構保證實施的行為規則。這恰是其他社會控制工具不同時具備的。所以，對我國政策性金融機構的社會控制，不僅需要商業道德、組織紀律、社會輿論、群體意識，以及一般的機構條例、規章等來進行規范約束，而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權威和效力不僅僅在于制裁，關鍵在于警示。
現代國家不僅越來越多地將社會生活納入法律的制約范圍，而且法律的社會控制這一特點在發達國家政策性金融法律體系的構建中也體現得尤為全面徹底和淋漓盡致，其法律制度中普遍包含了政策性金融機構設立目的、法律性質、經營范圍、資金來源、監管機制和法律責任等內容，為政策性金融機構實施內部管理和處理外部關系設定了嚴格的法律框架。如日本的《中小企業金融公庫法》第一條便開宗明義地規定：中小企業發展所需長期資金，一般金融機構難以融通時，本公庫予以資金融通;《日本開發銀行法》同樣在第一條中明確指出：日本開發銀行的目的在于通過提供長期資金，促進產業的開發和社會經濟的發展，補充并獎勵一般金融機構。德國《復興信貸銀行法》明文規定了政策性金融機構特殊的公法法人地位：德國復興信貸銀行為以公法設立的法人團體。在規范政策性金融機構同商業性金融之間競爭方面，日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業性金融機構競爭的原則，銀行所從事的發放貸款、擔保債務、購買公司債券、應政府要求取得資產要求權或進行投資等業務，只有在確認它們能產生利潤以保證能夠有投資回報的情況下，才能進行;德國《復興信貸銀行法》規定了復興信貸銀行必須保持補充性與中立性兩大原則，既要彌補商業性金融在諸多領域中的缺陷，又不得挾政策支持及政府優惠同商業銀行不公平競爭?！度毡菊咄顿Y銀行法》明確建立了穩定的財政撥付援助機制：該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機構借入短期資金，用于滿足現金流量需要或財務省規定的其他要求。針對監管機制，《德國復興信貸銀行法》第12章則規定了：該銀行由聯邦政府指定財政部門進行監督，監督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業務運作符合有關法律、法規的規定。法律責任的追究和承擔則嚴格規定了政策性金融機構負責人和職員的經濟和行政處罰，如日本《住宅金融公庫法》第32條規定：公庫的負責人在違反本法、融通法、保險法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有權將其解職。
我國政策性銀行在20多年的機構運行過程中，出現了諸如權力尋租、定位不準、不良貸款規模偏大、政策性金融資源配置分散，甚至出現了超越政策性業務范圍同商業性金融機構主動的、不公平競爭的越軌行為等一系列問題。究其根源，在于我國政策性金融機構的組織、運行和決策僅依據成立之初的內部章程，缺少專門的法律，使機構運作無序，監管也無法可依。“法者，治之端也”。法律作為穩定、有力的社會控制手段，能夠對政策性金融機構的越軌行為予以懲罰，并對規范行為做出正向引導。所以，政策性金融立法的國際慣例與國內立法缺失的歷史教訓，呼吁我國加快政策性金融立法步伐，高度重視并采用法律這一有效的社會控制手段推進政策性金融改革，在法治的框架內規范政策性金融改革。
三、構建政策性金融機構法制體系是實現法治化的前提條件
市場經濟是法治的經濟，法律的指引、評價、預測、強制與教育功能為市場有效運轉構建了一個有序的制度平臺，同時提供了系統、完善的保障。立法的目的不在于對越軌行為的事后懲戒，而應注重事前的引導與警示。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。當前，一些市場亟須的基礎性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我國政策性金融現行的制度規則（主要是政府的政策性文件與政策性金融機構的內部章程）也已滯后于發展實踐，專門針對政策性金融機構治理與運行的法律尚屬空白，法律的系統性、體系性還不強。建立健全政策性金融法律制度體系，是保障和實現機構法治的基礎，要實行政策性金融機構法治，必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點和歸宿，政策性金融法制的發展前途必然是最終實現政策性金融法治。從實現我國金融領域法治化角度來看，必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業性金融同等的法律地位。因此，當前和今后一個時期，應當重點做好政策性金融等領域的法規層級的完善和提升工作，構建政策性金融法律制度體系。
（一）強化政策性金融立法的國家建設與非市場治理機制
影響競爭行為、過程和結果的重要因素是競爭的規則。根據龐德的社會控制理論的利益學說，社會生活中的利益分為個人利益、公共利益和社會利益，社會成員在一定的情境互動中，這三種利益不可避免會產生競爭甚至沖突，運用法律進行社會控制的關鍵在于承認、確定、實現和保障利益。即以法律的規定為依據，決定、承認哪些利益，在什么范圍內對其進行保障，如何保障。法律的社會控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個社會利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的設計上，要反映出社會公眾認可的價值觀念和各主體的利益需求，并實現社會的公平合理。這就要求政策性金融立法應該充分發揮政府干預或國家治理的主體作用，通過非市場治理機制公正地協調各方利益，提高政策性金融機構的國家治理能力。為了避免社會風險，在宏觀上對社會運行進行控制，既是人們的期望，也常常表現為政府的管理行為。盡管社會控制并不限于國家權力，但實際上，國家是最強有力的社會控制者的代名詞。
（二）科學認識政策性金融立法的制度基礎和立法宗旨
從認識層面承認政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經濟發展和社會合理性的特殊的金融制度安排，與商業性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充當政府經濟與社會調節管理職能的工具，專門為關乎國計民生的各種形式的強位弱勢群體提供資金、擔保及保險等方式的金融服務，補充并引導商業性金融，促進這些特殊目標群體的經濟增長與社會進步。政策性金融的性質，則體現的是一種非營利公共性和社會合理性的屬性。經濟轉型時期，政策性金融機構的改革更應牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標，所有經營運作手段都要圍繞這個中心目標。從功能觀點來看，政策性金融不單是政府財政的簡單外延，而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排，通過資本流動、資金有償借貸等過程，與商業性金融機構建立平等的合作關系，與“三農”、中小企業、國計民生領域等資金需求方建立平等的借貸關系。
在科學認識政策性金融制度的基礎上，明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創設法律所預期實現的目的。政策性金融立法，既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質，也要體現規范政策性金融機構運作行為和保障政策性金融可持續發展的目的，即權益和責任有機統一。尤其是必須堅持和體現國家政策導向與戰略意圖，持續發揮政策性金融機構在金融資源配置中的導向作用，履行扶持強位弱勢群體的職能，彌補市場失靈。立法還要處理好政策性金融機構已形成的各種利益團體的利益關系，避免成為立法進程中的阻礙。
（三）界定政策性金融機構的法律地位和法人治理結構
法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格，限定其在法律關系中可以獨立行使權力和履行義務的范圍。政策性金融機構只有明確了法律地位，才能夠在法律規定的范圍內進行各項活動，越過法律權限必然會受到相應懲罰。從建立目的和改革路徑來看，政策性金融機構屬于特殊公法法人，應采用公司制，按照職責明確、制衡有效、管理科學的現代企業制度要求，建立起由董事會、監事會和高級管理人員組成的法人治理結構。根據各政策性金融機構履行職能的不同，其中董事會成員可由財政部、商務部、農業部、銀監會等有關部委負責人和相關領域的專家組成，行使政策性金融各領域發展改革中對重大事項決策和協調的權力，直接對國務院負責。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機構同各主管部門的利益關系以及所有者和經營者之間的權責關系，減少行政干預，提高效率。
（四）規范政策性金融機構業務范圍和考核制度
政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險、擔保、信托、投資基金、資產管理等在內相互補充的機構體系和業務體系。立法中要協調好政策性金融機構與商業性金融機構的經濟關系，即明確界定政策性金融機構的業務領域，防止其業務因利益集團的利益而發生偏離，避免政策性業務與商業性業務的交叉重疊。對政策性金融機構績效考核，要以實現國家政策程度為基礎和前提，考核體系指標要從政策性金融機構的財務穩健度和國家政策實現度兩方面設計，減少其片面追求盈利的動機和行為。要嚴格區分政策性金融機構的政策性虧損和經營性虧損，對于政策性虧損的部分，由政府財政予以補貼;經營性虧損部分必須依法追究相關人員的經濟與法律責任。
（五）建立健全政策性金融機構問責追責機制
責任追究是法律對越軌行為的懲治，體現了法律的強制性與震懾力。可借鑒日本對政策性金融機構的立法實踐，單獨增設罰則一章，具體規定政策性金融活動中各責任主體所要承擔的行政或刑事處罰等法律后果，理順各自權責關系。在立法規范和依法監管的基礎上，真正形成從終端到源頭的問責追責倒逼機制。政策性金融機構是執行政府經濟政策的特殊金融機構，因此要對政府決策失誤與政策性金融機構執行失誤嚴加判別，建立公平的追責機制也應是依法治理政策性金融機構的應有之義。
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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions
Wang Wei Wang Manxue
（School of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）
在現代社會快速發展的過程中，社會管理被社會各界所關注，很多學者都選擇其作為研究課題。當前社會管理方面存在的各種問題，要求人們從社會政策和社會組織方面展開分析，探究解決問題的辦法。社會政策的實現需要依賴有效的社會管理，除了政府部門之外，社會組織在社會管理中的作用也逐步顯現出來。針對當前的社會需求開展社會管理體制改革是非常有必要的，有助于實現現代化的社會管理目標。在本文中，筆者從當前社會管理中的各種問題入手，運用社會政策與社會組織的視角對其展開分析，并提出在多層面構建社會管理體制的具體策略，為我國社會管理體制改革工作提供有價值的參考資料。
關鍵詞:
社會政策;社會組織;社會管理
自2008年，我國人均GDP突破3000美金后，人們的關注重點由溫飽方面開始轉移到生活品質方面，有關社會管理方面的各種問題也被社會各界所關注。雖然我國經濟體制改革工作已經卓有成效，但社會管理體制改革方面的各項工作還沒有全面展開，相關的路線與方針還沒有明確。隨著我國經濟水平的提升，社會管理體制方面所暴露的問題也日益突出，嚴重阻礙了我國社會發展的進程。當前的社會管理體制已經難以滿足社會發展的需求，該方面的改革工作勢在必行。到底什么是社會管理呢?怎樣來提升社會管理效率呢?如何對社會管理進行評估呢?到目前為止，社會各界還沒有給出統一而正確的答案。在本文中，筆者將對這些問題展開分析，進一步梳理社會管理體制改革方面的有關內容。
一、當前社會管理體制方面存在的問題
長久以來，我國學術界并沒有將社會管理作為獨立的研究方向，有關該方面的認識多局限于經濟體制之下。在計劃經濟體制下，我國實行“單位－街居”的社會管理模式，在城市里通過單位來管轄職工，再輔助街道來管理其他社會成員，進而在城市中實行社會管理的全面覆蓋。這種模式在計劃經濟體制下能夠有效地控制社會成員，有利于社會的穩定與發展。此模式的出現和當時的計劃經濟體制相吻合，將政治、經濟與社會管理有效地融合在一起，但是也留下了制度方面的隱患。單位制的實行使得社會出現過度依賴性。而街道制的實行主要是靠街道辦事處與居民委員會，這兩機構在長期的發展過程中多扮演著政府部門的執行者，被動地按照政府的指示開展工作，工作效果并不理想。所以，長期以來人們往往認識不深入，只是把社會管理簡單地理解成社會福利事業管理。
在全面推進經濟體制改革的過程中，整個社會的結構發生了變化，社會成員的流動性加強，在現實中，單位制已經難以維持。但是很多政府部門受以往思維方式的影響，還沒有對社會改革方面做出相應的調整。在經濟體制發展變化后，運用街居制來單方面地推進社會管理工作，難以滿足復雜而多樣化的社會需求。在單位制逐步消亡，而街居制難以全面實現功能的狀態下，社會管理出現主體缺乏的情況，管理能力非常差，在環境、治安、娛樂、衛生與教育等多個方面都難以完全覆蓋。這樣下去很容易出現社會管理的空白區域，對社會的發展與穩定都帶來負面應用。這種情況下，構建新的社會管理體制尤為迫切，非常有必要針對當前社會管理的內涵展開研究，歸納出合理的路徑。
二、社會政策與社會組織視角下的社會管理改革
在以往計劃經濟體制下，社會各界普遍對社會管理缺乏關注，對其認知非常淺薄。當前經濟社會下，在深刻理解社會管理的過程中要綜合考慮多方面因素，如政策執行情況和社會組織狀況等。社會管理、社會組織和社會政策三方面應有效地融合在一起，共同構建成社會管理體系。一是以社會政策的視角來了解社會管理。盡管政府以外的機構也能夠有政策，然而社會政策這種一般性的表達方式多是用來界定和公民福利相關的國家所起到的作用。這也說明，社會政策的制定與推行主要依賴國家公共權力。從西方國家的經驗來看，社會政策涵蓋扶貧、就業、教育、住房、衛生等多個方面。從這個角度來講，社會管理就是社會政策的有效執行，是相關主體在社會政策的要求下，依照社會政策的有關內容協調社會成員在各個方面的社會事務，為社會成員提供社會性的公共服務，有助于提升社會成員的生活品質。社會管理應從全民整體的需求出發，推進社會公平，解決多種社會問題，促進社會的穩定發展。社會管理的核心工作在于有效執行各種社會政策，而社會政策多是由政府等部門制定的，與社會管理的手法與方式關系密切。
所以，在理解社會管理的過程中，應明確社會政策的界定范圍，借助多種專業化的工具與方法，使得社會政策能夠落實成為社會公共服務，有效地解決多種社會問題。社會管理不同于公共事業管理，其需要依照既定的行政程序來進行。針對社會成員的需求，有針對性地開發社會服務，有助于實現社會資源的整合，從而達到社會政策的根本目標。二是從社會組織的角度來了解社會管理。政府是國家權力的核心，對公共資源的分配起到了決定性的作用。在當前社會中，除了政府之外，社會組織成為了最大的社會管理主體，其在社會管理的各個方面都發揮著重要作用。一般來說社會組織的成熟度與社會管理水平成正比例關系。在構建社會組織的過程中，可以借鑒西方國家的相關經驗，以美國為例，該國有一半以上的社會服務是由非盈利組織提供的。政府應積極為社會組織的發展構建法制環境，并出臺有效的政策鼓勵與引導其發展。英國通過構建制度化伙伴的關系來鼓勵和引導社會組織參與到社會管理中。政府與社會組織的關系應呈現出制度化與法制化的特點，其應積極引進那些成熟度非常高的團體組織參與到社會管理中。
三、從多層次構建社會管理體制
在我國，社會管理應及時根據社會需求的變化而進行調整，始終堅持社會需求導向。政府與社會組織應建立合作關系，共同推進社會管理水平的提升。社會管理體制方面的改革工作應從管理方式、投資渠道與評估方法等多方面共同推進。
一是在兼顧公平與效率的原則下，實現分類管理體制。一方面針對各種社會事務建立有針對性的社會管理政策與制度;另一方面針對不同的社會組織，施行不同的鼓勵政策。社會組織一般包括民間公益組織和民辦非盈利企業，前者會面向整個社會開展各種公益性的慈善活動，所以應實行全面的免稅優惠政策，相關部門還要給予一定的資金補貼，后者應帶有互利性質，所以應從政策方面入手，鼓勵其參與到市場競爭中，并給予一定的優惠政策。
二是確立社會管理目標，實現管理效率。針對管理目標，政府部門應積極選擇多種評估指標，使得社會管理效果能夠被量化，從而為政府的相關決策提供客觀依據。在當前，這些指標應包括城鎮基尼系數、社保覆蓋率、教育普及率、失業率與犯罪率等。
三是加強社會慈善資本的管理。長期以來，人們角色社會管理方面的各項投入是不追求經濟價值的。多種資金匯總成為非常龐大的社會慈善資本，針對這一資本做好管理與投資工作是非常必要的。相關主體應構建科學的投資體系，在創新與效率的理念下，來提升資金的經濟價值與利用程度。這方面可以引入專業的投資管理公司。在加強社會慈善資本管理的過程中，還應該積極構建社會經濟部門。隨著我國經濟水平的提升，人們對于生活品質方面的要求越來越高，社會經濟部門的成本非常低，卻能夠向人民群眾提供高水平的生活，既提升了社會管理水平，也緩解了社會就業壓力。除了這些以外，鼓勵和引導社會服務領域的投資活動也是非常有必要的，其不僅能夠滿足社會需求，還能夠實現經濟與社會兩方面的共同發展。
參考文獻:
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自中華人民共和國建立以來，我國改變了以往的封建自給自足的經濟形勢，實行了社會主義公有制經濟，實行了比較單一的生產資料公有制。在改革開放后，我國漸漸的創立了社會主義市場經濟，所有制形式成為了以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的形式。因此，我國在社會治理方式必須要實行生產力的發展以及生產資料所有制形式的發展，要在新形勢下不斷創新，不斷由單一向多元轉變。只有政府不斷創新社會治理方式才能更好地調節社會與經濟之間的矛盾，更好地促進生產力以及社會各方面的
進步。
一、政府社會治理的重要性
政府社會治理是政府的一項重要職能，也就是政府利用自身的權威來緩解社會各個方面之間的矛盾，維護社會秩序的安全、穩定、有序，鼓勵人民為社會主義事業建設貢獻自身力量的活動。如果沒有政府社會治理，我們所生存的環境就像一盤散沙，沒有任何凝聚力和秩序，無法想象是會是怎樣的混亂局面。因此，政府社會治理是非常重要的，但是，在政府社會治理方式上以及方式的創新上必須要以我國的國情為依據。
二、我國經濟對政府社會治理方式創新的影響
在時期，我國的經濟形勢是社會主義公有制，生產資料歸國家及集體所有，按照當時的國情，我國政府在社會治理方式上自然也就是遵循一切歸國家所有的法則，來規劃和管理、經營我國的經濟發展。在我國實行改革開放以后，社會主義市場經濟制度
確立，這一中國特色社會主義制度使得我國走向市場化，確立起了以公有制為主體，多種所有制經濟共存的制度，生產資料不再是單一的歸國家集體所有，而是國家、集體、個體以及其他共同所有，在這種多種經濟形勢共存的情況下，也就動搖了國家獨自占有資產的地位，這種情況下，政府在社會治理方面必須統籌各種經濟形式協調發展，權衡地位的高低，使得不同的經濟形勢可以優勢互補、取長補短，從而推動我國經濟的又好又快發展。政府在社會治理方式上采取的創新策略就是科學合理的制定經濟發展規劃，如我國當前的五年規劃，根據國情調整產業結構，調整經濟發展戰略，盡可能的適應我國社會主義市場經濟的發展；政府掌握著宏觀調控的大權，在經濟發展同時，
政府要盡可能的了解形勢，通過制定相應的法律法規，政策來有效的調控經濟，為生產者、投資者，經營者、消費者創造良好的服務環境，保障經濟市場上的公平、公正、健康、有序。
三、多種社會群體對政府社會治理方式的創新策略的影響
在我國之前較為傳統的社會制度下，我國擁有的社會群體以工人、農民、知識分子為主，
我國的社會制度決定了我國人人平等的政治地位，這中情形下政府社會治理方式也是比較單一的，人們都很容易接受。但是隨著經濟的不斷發展，經濟基礎決定上層建筑，多種所有制的發展，自然也就出現了多種社會群體，私營業主、專業技術人員、外來投資人員、個體戶、城鄉失業人員，各種黨派等等社會群體，這也就是說集權化管理方式已經不適合社會的發展，因此，對于這種群體多樣化的現象，政府社會治理方式的創新策略必須由單一向復雜多元的形式轉變。同時，政府治理的手段要復合化，比如，統一政策要考慮多種群體之間的關系與利益，使得公民的權利更好的實現。同時在群體多樣化的情形下，要盡可能的增強人們的民主意識，維權意識、只有這樣才能使得社會更加公平
公正。
四、隨著市場化程度的不斷加深，政府社會治理方式的創新策略要注重在價值觀上的培養
在社會主義市場經濟不斷發展的過程中，為了滿足不同層次人們的需求，再加上各種文化的交融和沖擊，我國人民的思想價值觀在不斷地向多元化發展，對于這種情況要盡可能創新形式來加強政府社會治理，積極探索新的工作方式，宣傳主流意識，積極發揚中華民族的傳統美德，以正確的價值導向引領群眾在主流意識形態下，使得各種正確的價值觀在同一片天地中百家爭鳴，百花齊放。
五、結語
