時間：2023-08-01 16:55:39
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關鍵詞：農業政策性金融；農業經濟；作用；影響
農業政策性金融屬于政策性金融。我國政府為實現農業高水準的發展目標，在農業生產、貿易等方面使用的金融支持政策。根據政府介入的程度和形式，可將農業政策性金融分為政府、半官半民、民間合作以及政策性金融性質。隨著農業的不斷發展，世界各國的農業政策性金融進入了成熟發展階段。
1農業政策性金融對農業發展的作用
1.1支持農業發展的目標
農業發展需要充足的資金支持。現階段，我國農業發展資金流不足，嚴重限制了進步的速度。因此，做好農業政策性金融工作可為我國農業的發展提供大量資金，進而確保農業長期穩定發展。由于我國是人口大國，面臨巨大的糧食問題，因此，農業平穩、健康發展才可保障我國社會及國家的穩定。現階段，我國商業性金融資金流失過多，為防止該現象的不斷惡化。農業政策性金融作為國家宏觀調控手段必不可少。農業政策性金融可有效緩解資金不足的現象，從而協助我國農業更好、更健康的發展。
1.2支持農業發展的工具
從農業政策性金融定位及我國現階段農業發展狀況出發，國家應加強使用宏觀調控方法，增大對農業發展的支持和幫助。目前使用的方法主要包括政策性擔保，利息補貼等。由于農業金融存在效率低、信用不佳等劣勢，以及自身無法吸收資金注入。因此，提高農業政策性擔保可有效解決上述問題，從而提高農業借貸項目的順利完成。
1.3農業政策性金融的運作原則
農業政策性金融從產生至今，在各類農業生產目標、業務空間和運行方式的應用上不斷發生變化，從而更好地貼合當下農業發展進度和模式。另外，農業政策性金融在時間、區域等方面均存在一定的出入。各地區的農業政策性金融的運行也存在一定的差異。然而，這并不意味著政策性金融的運作受到限制，無法自行發揮。農業政策性金融是隸屬于國家政策性的獨特金融方式，在運行過程中應明確定位，堅守保本、穩定等方針政策。
2農業政策性金融在農業發展中存在的問題
2.1農業自身與信貸的矛盾
環境氣候、生長周期等嚴重影響農產品的產量和質量。另外，由于農貿市場自身價格彈性低，抗風險能力弱等劣勢，導致農業投資回報不確定性較高。這也造成金融機構對我國農業信貸支持力度低，從而嚴重阻礙了我國農業的發展。
2.2金融支持資源總量不足
經過我國農業相關部門的詳細測算發現，我國現階段農業政策性金融發展規模遠遠低于預期。我國農村農業金融體系增速嚴重滯后于農村經濟發展。隨著農村經濟的快速發展，對資金的需求不斷增加，這導致我國農村經濟的發展受到了嚴重阻礙。
2.3金融工具單一
目前，我國農業政策性金融工具較為單一。在廣大農村地區可供選擇的金融項目大部分以存貸業務為主。而城市經濟快速發展中被廣泛應用的債券、股票等金融工具尚未出現于農村農業政策性金融機構中。該現象不但嚴重影響了農村金融機構作用的發揮，而且對于農村農業經濟的長期發展十分不利。另外，由于我國農產品生產銷售環節存在的影響因素較多，農村金融機構為規避信貸風險，從而降低信貸支持力度，造成最終農村農業經濟發展過程中，金融工具單一。
2.4農業保險制度不完備
農產品生產過程中，環境氣候、自然災害等對農產品的產量和質量影響較大，因此，農產品存在風險高、收益低等特點。由于我國相關部門尚未制定完善的農業保險法律法規，因此，現階段，我國農業發展過程中的不確定性概率較高。
2.5金融體系不完善
我國農業政策性金融在實施初期，主要是通過改變傳統政策性金融機構的方式，為農業發展提供充足的資金流。但由于相關政策尚未成熟，因此，導致農業政策性金融市場競爭力不足。農村信用合作社成為金融市場的壟斷者，大多數商業性金融機構撤出。隨著大量資金外流，我國農業發展受到較大的沖擊。另外，雖然部分金融機構始終貫徹國家頒布實施的相關政策，但農戶與機構間單純的存貸業務無法充分發揮調控作用，對于我國農村農業經濟的穩定發展較為不利。
3解決對策
3.1增加新的金融業務
隨著我國農業不斷發展，農業政策性金融機構—發展銀行，可通過增加新型金融業務，做好農業發展支持工作，保證其正常運轉經營。農業政策性金融機構從傳統的流通方面向新型生存方向轉變。通過規劃新型業務從而不斷擴大農業政策性貸款范圍，進而提高農業生產力，改善農民生活條件。增加基礎建設業務，保證農業發展平衡，實現農業產業化。
3.2確保資金來源渠道的多元化
為增加新型金融業務，應不斷拓展資金來源，保證多元化資金渠道。金融機構可通過選擇發行金融債券籌集資金。另外，還可選擇新合作伙伴、拓寬境外渠道等籌集資金。
3.3構建并完善內部和外部的運行考核體系
我國政府部門應根據我國農業發展要求，建立完善的農業政策性金融體系，從而推動我國農業金融的不斷創新和改革。完善內部信貸管理體系和外部監督考核體系，可有效降低金融風險。對于農業政策性借款，相關部門應構建完善的信用等級評估機制，從而實現內部信貸管理的標準化。另外，做好外部監督考核體系，增強審計透明度。構建追究金融風險的制度體系，逐步提高金融風險意識。
3.4健全農業保險體制
不健全的農業保險體制無法滿足現階段我國農業發展的需求。因此，相關部門應根據不同地區農業發展特點建立適合當地的農業保險體系，從而降低運營成本，為我國農業的發展提供充足的動力。另外，還應根據各地的實際情況引入適合當地的農業保險險種，充分發揮農業保險優勢，調動農民的積極性和主動性，進而提高我國農業產品的產量和質量。
4農業政策性金融對農業發展的影響
4.1合理配置資源
農業政策性金融的實施可有效確保我國農業現代化不斷發展。不斷加強金融體系建設，不僅為農業發展提供充足的資金流，還可以有效促進農民生產收入，將農戶閑散資金匯集，從而提高農業資源使用的合理性，為農業發展奠定堅實的基礎。在資源配置不合理的情況下，農業性金融必須充分發揮其杠桿作用，引導資金流向主要方面。另外，農業政策性金融應具有變動性，在農業支持過程后期中應及時撤出資金，并投入到其他農業項目中，從而提高其他項目的自身吸引投資的水平，提高農業政策性金融資金的再應用效率。
4.2完備金融服務
做好農業政策性金融服務可為解決我國三農問題提供有力的支持。通過借助金融體系，我國相關部門可實現對土地、勞動力等資源的有效整合，進而不斷提升我國農業發展水平。
4.3優化金融體系
關鍵詞：財政支農資金結構;財政支農問題;財政支農政策
一、研究背景及意義
廣東省統計局信息數據顯示，2019年農林牧漁業生產總值占全省生產總值比重約為11%，農業發展對于廣東省經濟發展具有重要意義。雖然廣東是全國人口城鎮化率較高的省份，但廣東省農村人口占總人口比例仍然約為30%，西翼和山區的人口城鎮化率更是低于全國平均水平，全省經濟和人口均衡發展任重道遠。本文通過研究財政支農支出與農業發展的關系，財政資金投入結構對農業發展的影響，從而進一步促進完善支持農業發展的財政政策，對促進廣東省農村經濟增長、優化農村產業結構，提高農民人均純收入、縮小城鄉差距具有一定的理論指導意義。
二、廣東省財政支農政策的現狀和問題
近年來，廣東省在財政支農支出呈上漲態勢，可以看到對農業的投入力度加大，農業補貼范圍擴大，財政支農政策在不斷地完善，幫助促進農業產業結構優化、提高農業產能，收到成效，但仍存在不少問題，主要表現為以下幾個方面：
（一）財政支農資金總量水平偏低。表1是廣東省2017-2019年農林水支出項目的構成，從中可以看出農林水項目支出規模的大小以及變化情況。以2019年為例，2019年全省農林水支出總額959.32億元，其中農業支出295.33億元，比重30.79%，雖然高于前兩年，但是變化趨勢不明顯。林業和水利的總支出比重約40%，所占農林水總支出的比例比較穩定，絕對值隨著農林水總支出增長而增長。2019年扶貧支出168.63億元，比重小幅度下降。農業綜合開發支出、農業綜合改革支出都比較穩定，普惠金融發展支出金額增長4億。綜合來看，直接與農業和農村發展相關的支出項目占農林水總支出的60%，林業和水利這兩項支出項目既有支持農業發展的部分，也有涉及其他行業。廣東農林水事務支出由2007年的172.53億元增長到2019年的957.68億元，絕對規模年均長42.70%。雖然絕對數量一直呈上升趨勢，但是農林水事務支出占財政支出的比例基本都在6%左右，只有2013年和2017年達到7%，說明財政資金用于支農的比重較小，增速緩慢。
（二）財政支農資金結構不合理。從廣東省2015-2019年省級財政農業支出結構來看，可以看出財政支農資金結構失衡，支出不夠合理。有限的支農資金里面直接用于科技轉化與推廣服務、農產品質量安全兩個方面的財政資金比例相對較低。以2019年財政支出為例，農業事業運行費占農業支出總額的4.83%，科技轉化與推廣服務比重3.90%，而用于農產品質量安全比重才1.17%，農業補貼比重較高，達54.30%。
（三）財政支農項目過于分散。財政支農政策涉及面廣，在財政預算中涉農資金管理省級部門有8個，主管的省級涉農資金有26項，有限的資金由多個部門統籌分配，會導致資金過于分散，難以發揮集中優勢。這個從表2財政農業支出結構就可以看到，其他農業支出項目比較雜，科技轉化與推廣、農產品質量安全等重要項目的資金規模太小，投入重點不明確，自然資金使用的精準度不高、無法提高資金的使用績效。
（四）財政支農管理分工不盡合理。廣東省支農資金管理流程涉及省、市、縣以及鄉鎮四級，支農資金投入有省級部門的投入，也需要市縣財政配套輔助。但由于涉及管理部門較多，會形成撥付渠道過多、部門間溝通協調難度大、管理多頭化的問題，也會缺乏有效的監督。以省級為主導，市縣配套為輔助的管理方式會出現財政支農資金使用審批環節過多，從而導致管理成本升高的問題。
三、財政政策對農業發展的實證研究
為探究財政政策對農業發展的影響，在保證研究準確性及數據可比性的前提下，本文以廣東省2003-2019年17年間的相關數據作為實證研究的樣本進行分析。本文根據廣東統計年鑒中農業生產總值的口徑選擇，選取農業生產總值包括農林牧漁業生產總值和農林牧漁業增加值（OUTPUT）作為被解釋變量，采用財政用于農林水各項支出中（FAE）的作為財政支持農業發展的衡量方式。由于數據的自然對數變換不改變數據之間的函數關系，并能使其趨勢線性化，為了消除時間序列數據異方差性的影響，使得模型更加精確，本文將對農林牧漁業生產總值OUTPUT和財政支農支出FAE取對數，分別用LnOUTPUT和LnFAE表示經對數變換后的農林牧漁業生產總值OUTPUT與財支農支出FAE。因此得到的回歸函數為：。通過分析結果我們可以看出，農業生產總值（Ln（OUTPUT））與財政支農支出（Ln（FAE）呈現顯著的正相關關系，財政支農支出每增加1%，農業生產總值增加11.635%。因此，我們可以得出結論廣東省財政政策的支持可以顯著提升農業生產總值，推動農業發展。也就是說，政府應該繼續加大財政支農投入，完善相關財政政策，以達到提高農業綜合生產能力、優化農業產業結構的目的。
四、財政支農政策建議
（一）擴大財政支農資金規模，拓寬農民融資渠道。財政支農政策應當根據我省“三農”發展戰略制定財政支出目標，財政支農資金總量水平要保持增長，財政支農支出占財政支出的比重也要相對增長，不能低于經常性財政收入的增長速度。在財政支農的資金規模和投入方向，要結合農業發展規劃，確保財政支農資金到位，提高財政資金使用效率。還可以發揮政府引導社會資本的職能，通過政府和社會資本合作、政府購買服務、貸款貼息、設立專項發展基金等方式，擴大財政資金支農規模。
（二）調整財政農業支出資金結構，突出區域發展特色。農業科技轉化與推廣服務財政農業支出中比例過低，應該加大農業科技轉化與推廣服務的投入力度，同時，也要關注對農產品質量安全的財政補貼支出。結合廣東鄉村振興戰略和粵港澳大灣區經濟發展需求，財政支農政策應以特色農產品為支撐點，發展農業產業強鎮，進而形成優勢特色產業集群。農業科技轉化主要通過開發高新技術產品，建設現代農業產業科技創新中心、5G智慧農業產業園等方式實現。推廣服務則可以通過探索“農村科技特派員+電商”模式，達到新一代信息技術與現代農業的深度融合。
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毫無疑問，豐收的原因有很多：好的氣候條件、先進的技術等等。但是，其中最重要的原因應該是政府的重農政策。
從2003年開始，政府了一系列有關農業問題的文件，把重農主義當作一項指導政策。從那時起，制定了很多相關政策來支持農業和農村經濟的發展。
2006年，中國不僅徹底廢除了有近2600年歷史的農業稅，而且增加了對農業的投資和補助，以激勵農民生產糧食的積極性。與此同時，對農產品實行保護價，以使農民不會因為降價而受損失。政府還提供引進先進技術的咨詢服務。
這些政策從兩方面促進了糧食生產的持續豐收。一是，提高了農民的生產積極性，二是，提高了農民的增產能力。
糧食種植面積的增加是農民積極性提高的無聲證明。2003到2009年問，通過提高復種指數和結構調整，中國的糧食播種面積增加了1.4億畝，增幅近10％。
農民生產能力的提高主要得益于農業的現代化。對基礎設施的大量投資，加速了這一進程。2003到2009年問，糧食單產水平提高了12％，超過了種植面積的增長幅度。
此外，現代科技的引進擴大了一些高產農作物的種植面積，也有助于結構調整。在上述6年間，玉米種植面積增加了30％，水稻種植面積增加了12％，二者種植面積的增加對糧食的豐收做出了重大貢獻。農民通過這種結構的調整，更好地利用了耕地，也獲得了收入的增加。
我們不應該忘了這些成績的取得是來之不易的。隨著城市化進程的加快，中國的耕地一直在減少，而且未來，這種趨勢仍會繼續。這對農業是一個嚴峻的挑戰。
與此同時，農產品的生產成本包括材料和勞動力也在上升。更糟糕的是，這段時間，中國遭受了幾次嚴重的自然災害，給生命和財產造成了重大損失。
一、河北省轉變農業發展方式的財稅政策取得的成效
2009年河北省財政支出繼續向農業傾斜，在促進河北轉變農業發展方式方面取得了很大的成效。2009年全省農林水事務支出264.8億元，增長74.3%。
（一）支持農業基礎設施建設。全省財政整合資金7.3億元，集中用于80個縣農業節水設施改造建設；落實資金4.4億元，支持農村水電、測土配方施肥、農技推廣和動植物疫病防控體系建設。
（二）認真落實惠農政策。組織發放糧食直補、農資綜合直補、良種補貼、農機具購置補貼68.1億元，比上年增長13.3%。省級投入4.54億元開展農業保險保費補貼試點，全省種植業保險保費補貼比例達到80%。
（三）推進農業綜合開發和現代農業發展。全省投入25.6億元，建設高標準節水農田156.6萬畝，完成生態綜合治理12.4萬畝，扶持農業產業化經營項目199個，著力打造糧食生產核心區。落實資金2.3億元，支持發展設施農業和現代果業，促進奶業產業升級。
（四）擴大支農資金整合試點。支農資金整合試點的省級試點縣達到34個，自主試點縣達到40個，落實補助資金1.2億，拉動社會投入11.7億元，促進了農業產業升級、農民增收和縣域經濟發展。
二、河北省轉變農業發展方式的財稅政策在實施中存在的問題
（一）財稅政策的引導性未充分發揮。目前，河北對農民的四大補貼，只有農機具購置補貼在轉變農業發展方式上起到了一定的引導和促進作用。對于糧食直補和農資綜合直補等補貼，雖然政府動用了大量的財力，但是發放到農戶手中的補貼還是比較少，無法對農戶的生產和生活方式產生根本性的影響。
對于促進現代農業發展的其他補貼項目，補貼的力度和覆蓋范圍還不夠大。例如：測土配方施肥補貼項目在農村還未普及；溫室大棚地基、墻體等的設施農業的土建部分還未列入補貼范圍；農民專業合作社補貼覆蓋面窄、手續比較繁瑣，等等。
財政補貼對于生態循環農業考慮不多。目前，還缺乏專門針對于有機生態循環農業的補貼。另外，財稅對農膜、化肥和農藥在稅費上的減免，會鼓勵越來越多的化肥、農藥的使用，造成土壤腐殖質和自然肥力越來越差，從而導致農作物農藥殘留的種類與殘留量越來越多，對居民健康的損害越來越大；而農膜的大量使用則會造成嚴重的白色污染。
（二）財政支農資金仍然存在管理部門多、投向零星分散問題。以承德縣為例，2008～2010年上級累計下達到縣的財政支農資金總額達到28，570萬元（不含國家設立的各項涉農補貼），年均9，500多萬元，但項目管理涉及到農牧、林業、水務、農開、扶貧、財政六個部門，項目的類別在30個以上。由于財政支農資金參與管理多、設立的項目類別多、各有各的使用范圍，有些專項資金政策目標、扶持內容出現交叉重復，制約了現代農業的發展進程。
（三）財政資金對農業科研投入不足。農業科技人員的工資待遇水平很低，尤其是一部分鄉鎮等基層農技人員的工資收入要靠自己去創收，限制了農技人員的積極性，致使基層專業農業技術人員缺乏。從農業推廣支出結構看，人員經費所占比重在不斷上升，業務經費所占比重呈下降趨勢。據調查顯示，農業推廣機構人員經費和業務經費的比例，縣級平均為8∶2，鄉級平均為9∶1，業務經費不足限制了農業推廣活動的有效開展。
對農業科研人員的教育投入也不足，導致基層科技人員的整體素質、服務水平與現代農業發展的要求不相適應。同時，河北還缺乏有機生態循環農業的專門人才，國內的大專院校尚沒有“有機生態循環農業”這方面的專業。
從設施農業技術角度看。設施農業科研投入不足，技術創新不夠，在溫室設計和制造等關鍵環節，我國擁有自主知識產權的技術和創新技術很少；設施農業裝備發展滯后，設備比較簡易，環境控制能力差，機械化自動化程度低；農產品的質量安全形勢嚴峻，農藥、化肥超標使用導致果蔬品質下降，動物養殖防疫、消毒設施落后，嚴重影響消費者的健康。
（四）基層政府財政資金上的制約。轉變農業發展方式，需要政府財政資金的引導和支持，但基層政府財政資金上的短缺將成為轉變農業發展方式的嚴重制約因素。一是村級債務嚴重，化解難；二是基礎設施建設資金來源有限，資金缺口大；三是地方配套的壓力大。由于縣鄉財力有限，部分支持轉變農業發展方式的好政策，很多基層政府由于拿不出配套建設資金而不敢去爭取，進而影響河北轉變農業發展方式的進程。
配套資金的使用問題在“省直管縣”更加突出。由于“省管縣”財政體制改革，弱化了地級市對縣的財政管理權，在某種程度上影響到地級市的積極性，有可能減少其對所轄縣（市）的支持和扶助力度，影響到其配套資金的到位；而省里又沒有直補的政策，這樣就給縣（市）發展帶來很大資金制約。
三、完善河北省轉變農業發展方式的財稅政策建議
（一）各級財政支農政策應大力向有機生態循環農業傾斜。現代農業強調的是可持續發展，大力發展有機生態農業是增強農業可持續發展力的有效途徑。根據蔣高明從事的有機生態循環農業規模生產的實驗數據表明：每頭牛每年可消耗2.1噸秸稈，產生約150公斤凈肉，相當于750公斤糧食的可食熱量。扣除養殖過程中消耗的300公斤糧食，即1頭牛可帶來約450公斤糧食，相當于直接增產45%。另外，每頭牛還產出了約5噸牛糞，這些牛糞施加到大田里，即使使用一半的化肥，還可帶來10～20%的糧食增產。在實驗村使用沼氣的130戶，年產沼氣9.2萬立方米，相當于65.9噸標準煤，減少因燃燒化石能源排放的二氧化碳177.9噸；有機肥還田還將農作物固定的大量二氧化碳埋葬在耕地中。可以看出，發展有機生態循環農業，不但能夠使糧食增產、土地肥力增強，還能夠產生大量生物質能源，從而保證了農業可持續發展。各級財政支農政策應大力向有機生態循環農業傾斜，減少用于化肥、農藥、農膜補貼的經費，增加對有機肥、生態治蟲等項目的扶持資金，通過財稅政策支持、引導農民走有機生態循環農業道路，增強農業的可持續發展力。
（二）加大支農資金整合力度。自2006年以來，河北省先后在20個縣（市）開展了財政支農資金整合試點工作，同時，還有22個縣（市）自主開展了財政支農資金整合工作。通過資金整合，集中支持了試點縣（市）農業主導產業和特色產業發展，促進了農業產業升級、農民增收和縣域經濟發展。
為了進一步增強財政資金的使用效果，河北省應加大支農資金整合力度。一是以縣為主抓支農資金整合，確定主導產業，明確支農資金投放重點，按照“統一規劃、統一申報、統一管理、統一實施、統一驗收”的要求，項目的實施由各部門、各單位負責，財政部門負責協調和資金監督管理；二是以農業發展規劃引領支農資金整合，要求試點地圍繞新農村建設和“十二五”農業規劃，制定年度性和階段性項目規劃，以規劃定項目，以項目定資金；三是圍繞農業主導產業搭建平臺促進支農資金整合，在試點過程中，主要是整合支持農業發展的各項支農資金，發展優勢產業；四是省級財政支農資金整合的力度同步加大，要以存量帶增量整合，也即是在預算安排時，對有關涉農部門支出存量已經安排的項目，維持不變，對到期的、過時的或效益不高的項目資金進行壓減，對用途相近的進行合并、歸類。
（三）財稅政策要有選擇地對農業科技研究予以支持。財政應加大對農業科技的經費和教育投入，但是支持農業科技研發和創新的內容要有選擇。現在已經有越來越多事實證明，以美國農業為代表的“化學農業”、“轉基因農業”對環境、生態、生物多樣性、動物與人類健康都會造成極大的負面影響。為提高糧食產量大力發展（轉基因）生物技術，并不能讓農民受益，化學物質照樣污染環境，地力照樣得不到提高；配方施肥也不能從根本上解決化肥問題，徒增加了種地的麻煩。因此，河北在轉變農業發展方式、發展現代農業時，首先要確定要以世界什么樣的農業作為“現代農業”樣板，財政政策應該支持發展什么農業技術。比如，應該以良種培育、綠色肥料研制為重點，下大力組織科技攻關和技術引進；對于在中草藥基礎上開發的“生態農藥”及以益蟲治害蟲“生態治理”方式優先考慮、研究、試驗與應用。
同時，河北財政資金應支持發展基層科技服務，通過發展區域性（鄉級）農業技術推廣站、建設農業科技創新平臺、促進現代農業關鍵技術成果轉化、加強農民技術培訓、加大農業科技投入等五大措施強化農業科技服務能力建設。通過大力提高農業科技人才的待遇，吸引農業科技人才，增強農業發展后勁。
（四）財稅政策要充分考慮縣鄉尤其是省直管縣的財政現狀。促進河北轉變農業發展方式的財政政策出臺時，應充分考慮到縣鄉的財政現狀。目前，縣鄉財政減收增支嚴重。一是專項轉移支付需要配套資金。如國家和省級財政對基層的投資，一般都要求當地財政按比例配套資金，項目爭取得越多，配套的資金也越多，實際上剝奪了地方財政資金使用的自。而且越是困難的縣鄉，越難以保證配套資金，爭取專項資金的難度也越大；二是農業稅減免等政策的出臺使縣鄉財政收入大大降低，支出卻大幅增加。中央在把財力集中的同時，職能和支出責任卻不斷下放。目前，縣鄉政府需要承擔義務教育、公共衛生、基礎設施、社會治安、環境保護、義務教育、國防建設、行政管理等諸多責任，而且還要承擔支持地方經濟發展的責任，許多還是主要責任和“無限”責任。而且下放的職能和責任通常是剛性強、支出大、管理嚴、責任重，對并不寬裕的縣鄉財政來說無異于雪上加霜，從而嚴重限制了縣鄉財政在轉變農業發展方式上的資金投放量。有鑒于此，省級財政對于轉變農業發展方式方面的投資可以根據縣鄉財力的實際情況，給予區別的財稅政策，對于貧困縣可以要求其少配套、甚至不配套；對于省直管縣也可以適當提高省級財政的支持力度。
一、黑龍江省農村金融存在的主要問題
(一)現代化大農業發展資金總需求與金融機構資金總供給矛盾突出，涉農金融機構較少且高度集中，農村信用社“一農支三農”格局仍占主導。
據保守測算，黑龍江省2億畝耕地，每畝生產投入500元，按60%貸款需要600億元;發展5000萬頭生豬和1000萬噸奶，按50%貸款需要450億元;農村1800萬人、600萬農戶，按20%的農戶每戶建房貸款10萬元，需要1200億元;全省1200億斤商品糧，加上包裝貸款可達1500億元以上。上述四方面信貸總需求就達4000億元。截至2012年9月末，全省金融機構涉農貸款余額為3821.9億元，滿足不了上述四方面測算的需求。
目前，金融支持農業發展面臨四大突出矛盾，即農業弱質性與信貸資金趨利性的矛盾，農業金融服務需求結構多樣性與金融功能單一性的矛盾，農業資金需求量大與資金吸納能力差的矛盾，農業地區閑置資金“充裕”與金融機構使用效率低的矛盾。
農村金融發展受到四大突出矛盾的影響。截至2011年末，黑龍江省擁有省級銀行類金融機構65戶，其中發放涉農貸款年末平均余額超過10億元的只有8家。“三農”所需貸款主要依賴農村信用社等縣域銀行類金融機構。2009至2011年，省農信社累計投放農業貸款2472億元，農業貸款增量份額占全省金融機構的85%以上，支農主力軍作用凸顯。
(二)大農機、大合作和城鎮化的推進，悄然催生信貸主體和資金需求量發生質的變化，銀行類金融機構涉農產品創新及信貸投放能力，尚不能適應農民專業合作社發展的現實需要。
據統計，截至2011年末，黑龍江省農民專業合作社已達2.1萬個，其中農機專業合作社1774個。農民社員發展到20.6萬人，帶動農戶近100萬戶，約占全省農戶總數的1/4。合作社服務內容由初期的以生產技術服務為主，逐步向銷售、運輸、貯藏、加工等環節延伸，許多合作社經營活動已擴展到農業產前、產中、產后等生產經營全過程。農村經濟組織以及經營結構的變化，使得信貸主體和資金需求量均產生了質變。僅以黑龍江省558個千萬元規模的大型農機合作社為例，每個合作社承包流轉1萬畝土地需支付300萬元左右承包費，加上購買種子、化肥、柴油和農藥等生產資料需300多萬元，每年籌集正常生產資金600多萬元，558個合作社每年需要33.5億元。但因合作社缺少有效抵押物等原因，省內銀行類金融機構發放貸款較少，造成合作社融資難，融資貴。近三年來，省內銀行類金融機構累計發放農民專業合作社貸款僅為84.26億元，與千萬元規模大型農機合作社每年生產資金需求相差近一半。
(三)農村信用社現有體制已不適應現代化農業發展的需要，與肩負的支農責任、主力軍作用不相匹配，急需逐步分類推進產權制度改革。
目前，黑龍江省農村信用社實行省、市、縣三級法人體制，全省設立了7個市地級聯社(法人管理機構)、6個辦事處(省聯社派出機構，非法人管理機構)、81家縣級機構(法人經營機構)。絕大多數農村信用社股東小、股權分散，真正意義上的法人治理結構尚未形成，原有高度分散、小額多戶式的傳統信貸經營模式已經不能滿足現代化大農業發展的需要。
(四)國有銀行占有存款資源數量巨大，綜合存貸比率較低，支農貢獻度極低。存款資源大部分上存，較大程度上造成縣域存款資源嚴重外流。
據統計，截至2012年9月，工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行、郵儲銀行等6大國有銀行省內分支機構存款余額合計為10197.3億元，占全省金融機構存款余額總數的66.8%;貸款余額合計為4084.7億元，占全省金融機構貸款余額總數的40.49%，存貸差6112.6億元。其中，涉農貸款投放746.7億元，占其貸款余額的18.28%，占其存款余額的7.3%。存款資金的大量外流，使本來十分短缺的農村資金更顯捉襟見肘。同時，還帶來“擠出”效應，農村信用社等金融機構可貸資金難以滿足日益增長的農業信貸資金需求，于是采取高息拆借資金方法，間接加重農業信貸成本。
目前，金融機構正在逐步轉變“三農”弱質產業觀念，一系列針對專業合作社及農業產業鏈條的金融創新模式應運而生，集約化、批發式“大農金”的概念正在形成。但省內金融機構多限于本系統內實施推廣，銀行間相互借鑒較少，農業融資難、融資貴的問題仍然沒有得到根本解決。
二、財政促進金融支持農業發展的政策建議
財政金融政策一端連著財政，一端連著金融，是引導金融資源合理流動的有效杠桿。要充分運用財政金融政策，積極引導金融資源支持方向。
(一)采取政府引導、社會參與、市場化運作的方式，積極扶持地方金融機構發展，發揮地方金融機構了解省情、貼近“三農”的優勢。
1.在貫徹實施國家對村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司等新型農村金融機構定向費用補助政策的基礎上，省政府注入村鎮銀行資本金。建議通過有資質的省屬企業，每年有重點地選擇10戶擬組建的村鎮銀行注入資本金，每戶不超過500萬元，省財政股權5年內不參與分紅。按照黑龍江省目前村鎮銀行每戶資本金平均3200萬元測算，每年大體需要省級財政資金3200-5000萬元。
2.積極引導民間資本參與農村金融，給予村鎮銀行民營資本初始投入額5%的財政獎勵政策。按照每年15戶村鎮銀行每戶有3戶非銀行類民營企業(每戶占總股本5%以上的大股東)參與占總股本30%測算，每年大體需要財政獎勵資金720-2250萬元。
3.在深入貫徹實施縣域金融機構涉農貸款增量獎勵政策的基礎上，擴大政策實施范圍，給予小額貸款公司涉農貸款增量獎勵政策。對小額貸款公司年末貸款平均余額同比增長超過15%的部分，給予2%獎勵，促進小額貸
--------- 款公司加大支農力度，實現持續發展。按照2012年全省381家小額貸款公司涉農貸款年末余額超過15%部分約25億元測算，需要財政獎勵資金約5000萬元。
(二)建立以市場為導向，以財政扶持政策為支撐，依托農村產權制度改革，圍繞解決農村“信用不足”問題，發揮政府“增信”和“調控”功能，促進金融機構支持農民專業合作社等新興貸款主體發展。
1.重點選擇和支持部分縣(市)建立縣域融資性農業擔保機構。借鑒美國等國家為農場貸款擔保成功經驗，選擇糧食主產區、地方政府有意愿的縣(市)，建立縣域融資性農業擔保機構，主要為區域內農民專業合作社等新興貸款主體提供貸款擔保，有效解決農民專業合作社、農業龍頭企業等貸款有效抵(質)押不足造成的融資難、融資貴問題。
2.研究制定農民、合作組織等農業貸款主體既有的直補資金、農業保險受益權等預期財政補助資金作為銀行貸款擔保的措施，引導和撬動信貸資金投向農村。例如：銀行根據農民未來應得到的財政直補資金情況，為農民設計直補資金擔保信貸產品，解決農民資金需求，同時降低銀行貸款風險，提高涉農金融機構發放農戶貸款積極性。
3.試行縣級財政資金存放與銀行類金融機構支持農業發展貢獻度掛鉤，發揮財政“調控”作用，有效引導和激勵商業銀行加大涉農貸款投放力度，有效遏制縣域存款資源嚴重外流問題，實現不花錢也能辦成事。縣域金融機構處于“金融支農”的最前沿，縣(市)財政部門可結合縣域農業發展實際情況，以銀行類金融機構涉農貸款貢獻度為主要考核指標，按照“統籌安排，獎貸掛鉤;存量(暫時)不變，增量調劑;動態管理，考評兌現”的原則，研究制定“縣級財政資金存放銀行類金融機構考核激勵辦法”，加快實現縣域內金融機構新吸收存款主要用于當地發放貸款的目的，有效解決存貸比過高的縣域銀行類金融機構信貸資金短缺問題，促進和拉動縣域金融機構涉農貸款增長。
4.發揮小額擔保貸款財政貼息政策，促進農民工就業和創業，支持農民專業合作社發展。將經工商注冊的農民專業合作社視同勞動密集型小企業，納入小額擔保貸款財政貼息政策實施范圍，以緩解合作社貸款難、銀行難貸款問題。
5.研究探索擴大政策性農業保險規模和險種，開展銀行與保險合作，充分利用農業保險“增信”作用，促進參保農戶容易獲得貸款。目前，黑龍江省農業保險分為種植業(水稻、玉米、小麥、大豆)和養殖業(奶牛、能繁母豬)兩大類、6個險種。建議結合實際，開辦森林、甜菜、馬鈴薯等方面的農業保險，在穩步擴大原有保險基礎上，積極研究開辦新險種，為農業生產“保駕護航”。
6.建立和完善金融機構涉農貸款風險分擔和擔保機構風險補償機制，有效降低和分散銀行、擔保機構涉農業務風險。借鑒國內部分省市的做法和經驗，研究制定銀行類金融機構新增涉農貸款風險補償辦法，對其年度新增涉農貸款，按照一定比例(5‰)給予風險補償。研究制定擔保機構涉農貸款擔保代償風險財政補助辦法，對擔保機構為涉農貸款擔保新發生的代償，按照日均擔保責任額的一定比例(10‰)給予風險補償。
7.積極支持農村物權改革，促進農村產權市場發展，擴大農村有效擔保物范圍。財政部門應積極配合和支持有關部門推進農村物權改革，加快農村土地流轉，深化林權及流轉制度改革，推進農村宅基地和房屋流轉管理制度改革，激活農村靜態資產，擴大農村有效擔保物范圍，使農村房屋、宅基地使用權、林權、土地經營權、土地收益權等均能夠作為銀行貸款擔保和抵押物。促進農村產權市場發展，加快農村各類可流轉資產權益的確權、頒證進度，完善市場化流轉的制度安排，培育交易流轉平臺和機構，建立有農村特點的物權、產權價格形成機制，促進農村資產和權益合法、有序地轉化為可交易金融資產。
(三)探索建立財政資金市場化、金融化運作模式，充分利用金融機構專業優勢、市場優勢，形成政府資源與市場資源有機結合，支持農業重要領域的發展。
(一)企業與農戶團體簽訂長期訂單，同時為農戶提供財務支持
以泰國的“伙伴式”訂單農業模式為例。公司在泰國多個地區將農戶組織起來成立農戶團體，與農戶團體簽訂長期合同(通常為3年)。一般情況下，公司會增加9%—30%的種植面積來防范交貨短缺的風險，多余的部分將進行速凍或深加工。公司每年與農戶團體協商一次保證價格，公司會從市場價格和保證價格中取高來收購簽約農戶的所有農產品。同時，公司通過一個財務安全網絡向農戶團體而不是向個人提供財務支持。公司財務安全網絡包括：向需要資金的農戶團體提供無息長期貸款；若發生由于農民無法掌控的因素所造成的嚴重損失甚至全損，公司會向農戶提供與耕種成本等額的無附加條件的贈款，彌補其損失。
(二)利用農產品期貨市場規避農產品價格下跌風險
在美國，期貨市場發展成熟、參與主體廣泛，農產品期貨品種豐富，農業信息化程度高。農場主為了避免糧食產出后的價格下跌風險，普遍借助期貨市場來規避風險。一些較大的農場主直接參與期貨市場；而大多數中小農業生產者則通過各種銷售合作社來參與糧食流通。這種銷售合作社涉及多個農產品流通環節，大多以專業合作社為主體。在具體操作中，銷售合作社開展期貨套期保值業務來規避價格風險，農業生產者間接參與期貨市場，銷售合作社再按照一定比率將期貨市場上獲得的收益分配給農業生產者。
(三)發展農業保險，彌補農戶的農業損失
美國和加拿大的農業保險采取的是政府指導下的市場運營模式：以國家專門保險機構為主導，負責全國農作物保險的經營和管理，對政策性農作物保險進行經濟扶持，為經營政策性農作物保險業務的私營保險公司提供再保險支持。私營保險公司在開展保險業務過程中，有健全的農作物保險法律體系作為保障，政府實行稅收優惠并實施較高補貼。日本的農業保險是民營保險相互會社模式。這些保險相互會社不以盈利為目標，在上級政府的指導和監督下工作，直接面向農戶，負責辦理農戶投保業務，收取參保農戶保費、評價災害損害程度、向農戶支付賠付金等經營活動。同時，日本農業保險的分保和再保體系也非常完善，其分散風險的能力非常強。在西歐國家，農業保險的主要特點是政策優惠。由相互競爭的互助保險社和商業保險公司承擔農業保險，其中農業互助合作保險社成立的基礎是各種農業生產者合作組織，政府不直接參與農業保險的經營。但是，國家為了減輕參加農作物保險農民的保費負擔，給予一定的保費補貼和稅收等政策優惠。
二、金融支持我國訂單農業發展的政策建議
(一)建議中央和地方財政加大對農業龍頭企業和種養大戶的資金扶持，通過訂單農業“以點帶面”，組織帶動更多的農戶生產發展
農業龍頭企業是訂單農業發展的主體，只有農業龍頭企業發展壯大，才能更好地帶動農戶發展。部分農業龍頭企業反映目前國家和地方對農業的各類扶持資金過于分散，影響了扶持資金的使用效果；而且扶持資金較少、通常只是按照項目一次性給付，作用較小。而且，在農業企業和種養大戶的前期經營過程中，通常都面臨著投入成本大、而收益緩慢的問題。基于這種情況，建議中央和地方財政整合各類農業補貼資金，對農業龍頭企業和種養大戶予以重點扶持、持續扶持，通過“以點帶面”，組織帶動農戶的規模化、標準化生產，推動農業產業化和現代化。
(二)金融機構應繼續加大對訂單農業的信貸投入，推動農業產業化和現代農業發展
現代農業需要資金，規模化生產需要規模化資金。從目前情況看，主要是農業發展銀行、農業銀行、郵政儲蓄銀行、農村信用社等涉農金融機構都能夠根據當地的經濟發展情況，滿足訂單農業中各類農業經濟主體的資金需求。但是，站在農業龍頭企業的未來發展角度看，仍需要大量的信貸資金支持。因此，金融機構有必要繼續加大對農業龍頭企業、種養大戶等農業經濟主體的信貸投入，推動農業產業化、農業科技成果轉化和現代農業的發展。
(三)創新農村金融產品和金融服務方式，多元化滿足訂單農業中不同農業經濟主體的資金需求
由于農產品的生產周期較長，信貸資金投放期限短，因此存在著農業資金供求期限不匹配的問題；種養戶在進行較大規模生產時，前期投入大、成本回收時間長，而由于缺乏抵押物而難以獲取信貸資金，部分種養大戶以個人房產作抵押來獲得貸款；農業龍頭企業在農產品收購季節，存在著收購資金需求量大且集中的特點，資金周轉率低、占用時間長；大部分農業龍頭企業貸款都是以土地、房產作為抵押，而采取商標、存貨、應收帳款等質押貸款的方式都由于現實中操作困難而無法實現。以上這些都在不同程度上影響了訂單農業這一新型農業產銷模式的發展。建議金融機構加快金融產品創新步伐，根據農業生產周期對農戶和農業龍頭企業發放中長期信貸資金；簡化農業企業貸款流程，對農業企業信貸給予“綠色通道”；基于訂單農業，探索以農業龍頭企業作擔保，向農戶發放貸款的方式；探索開展農產品存貨質押貸款，多元化滿足農業企業和農戶的資金需求；支持農業產業化龍頭企業通過發行短期融資券、中小企業集合票據等債務融資工具，從債券市場上直接融資；加大對銀行卡的使用宣傳，推廣非現金結算方式，提高企業收購資金的使用效率。
(四)健全農產品期貨市場，通過市場機制完善農產品定價機制，推動訂單農業發展
農產品定價機制是訂單農業的一項核心內容。而由于農業生產周期長，農民獲取的信息有限，農產品的市場價格波動對農戶和農業企業的收益影響很大，進而影響到農業產業的持續健康發展。為了規避農產品的價格波動風險，建議在制定、推廣農產品標準的基礎上，發展我國的農產品期貨市場。在現有的農產品期貨市場上，增加期貨上市交易品種，完善上市農產品結構，鼓勵農產品生產、加工、銷售企業參與期貨市場的套期保值交易，規避農產品交易過程中的價格風險。通過期貨市場，平抑農產品價格的過度波動，完善訂單農業的農產品定價機制。
(五)探索建立風險基金制度，保障訂單合同雙方利益，促進提高農業訂單履約率
