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序論：在您撰寫國土行政論文時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
1、存在問題
國土資源行政執法，對于一般土地違法案件有一定的積極作用，但是面對地方政府或者某些單位違法，基層國土部門就顯得既無奈又尷尬。個別地方政府為發展經濟需要因不懂法或知法犯法，一切要為項目讓步，而國土資源部門既要保護耕地紅線又要保證當地經濟項目落地，在二者發生沖突時，就處在了尷尬的地位。因為國土資源部門實行雙重管理，人事任免歸上級國土資源部門，人員經費工資都歸地方政府支出，這種管理體制造成了國土資源部門離不開地方政府，地方政府直接或間接地對國土資源管理影響很大，導致查處土地違法案件時受到重重阻力，最終政府和某些單位違法占地案件有始無終。國土資源違法案件的查處，必須嚴格按法律規定的程序與時限依法查處。一宗國土資源違法案件必須經過立案、調查、詢問筆錄、現場踏勘、送達停建通知書、處罰告知、聽證通知、行政處罰決定、行政復議等程序，復雜的程序、漫長的周期直接導致違法案件查處不可能及時到位。如遇拒不履行行政處罰決定的情形，國土資源部門還要申請人民法院強制執行，人民法院收到國土資源部門的強制執行申請書已經是三個月以后的事情了,違法事實已成。人民法院是否強制執行一般要考慮個因素:一是的后果，二是的難度，三是的費用，四是的社會效應。特別是物權法頒布后，的難度更大了。申請強制執行的國土資源案件，基本上都沒有實施，但由于各種原因處罰決定也難以執行，基本上都是收取罰款草草了事。
2、對策
必須加強國土資源執法隊伍建設在國土資源執法中，引入公安執法機制。一是要把懂業務、能秉公執法的人員充實到執法監察隊伍中去，充實到基層國土所，把執法關口前移，重心下移。由于國土資源部門在查處違法案件過程中，沒有強制執行的權利，所以只好申請人民法院強制執行。如果人民法院不及時下達強制執行通知書,或是執行不夠徹底，就會使個別群眾認為國土資源部門執法無力，對違法占地沒有辦法，個別人抱著僥幸心理不惜鋌而走險，甚至出現公然抗法辱罵、毆打、威脅執法人員的行為。鑒于此，建議國土資源部門加大與法院、公安部門的協調力度，加快對已下達行政裁定和執行公告的土地違法案件的執行進度。加大違法占地查處力度，對違法占用耕地特別是占用基本農田的要從快、從嚴、從重查處，對違法占地的大案、要案及時向上級國土資源部門和上級政府部門報告，選擇幾件典型案件公開處理,并通過新聞媒體予以曝光，進一步提高全社會的法制水平，努力實現土地市場秩序良好的轉變。
作者：馬偉 單位：河北省藁城市國土資源局
關鍵字:銀行;國際貿易;競爭力
一、我國對外貿易現狀和銀行中的作用中國加入WTO，為對外貿易的增長創造了良好的環境。
全球經濟結構的調整和國際產業轉移的機遇，使我國近些年對外貿易的增長速度迅速提高，貿易對GDP的貢獻也在不斷增強。盡管中國政府已經做出了鄭重承諾，通往成功的道路仍然必須要經歷許多的商業風險、法規障礙及文化挑戰。事實上，中國銀行業并非只是一個單一的市場，而是由許多類型、規模及地理位置各異的銀行組合而成。我們在華的多年經驗告訴我們，盡管中國已具有現代銀行業的雛形，但外國投資者仍須遵循四條原則，以跨過危險抓住機遇。
二、我國銀行在國際貿易領域的尚待改進之處雖然我國銀行業目前尚在不斷完善中，但在國際貿易領域，為此銀行還存在不足之處，主要體現在以下三個方面：
1、管理體制落后，管理方式陳舊。我國銀行業管理體制不完善。1997年以來，我國金融業實行嚴格的“分業經營、分業監管”體制。在銀行體系風險降低的同時，業務范圍也受到極大的限制，實現利潤方式的減少，使風險更為集中，反而不利于銀行的管理。另外，在管理方式上，中資銀行不具備先進靈活性。因為缺乏自主經營的優勢，中資銀行不能根據市場變化及時調整策略，并且，由于呆帳準備金提取額度的不足和呆帳核銷自主性的缺乏，我國銀行對國際貿易中風險的規避能力極為缺乏。
2、貿易融資對象不合理，銀行信貸水平低。近年來新增貸款量在不斷增大，但銀行主要融資于大型商貿企業，對一些中小企業，由于抵押物不足或資信核實的困難，銀行很少為其提供大規模貸款，由此使部分中小企業獲得授信無法滿足貿易發展的需求，但中長期信貸和權益性資本的供給在貿易額度大時仍略顯緊缺。商業銀行資金大量進入貿易活動，成為貿易信貸的劑，但現在各銀行的貿易信貸仍不足以維持貿易的高增長速度。在我國，應充分挖掘市場潛力,注重發展保理之類的新型業務。
3、銀行創新力度小。要拓寬中資銀行的業務領域，就應積極鼓勵銀行業的創新。在我國銀行業的發展進程中，有幾點原因阻礙了金融業務的創新。其一，我國與世界金融改革思路的差距。以避險為主要目的，我國采取分業經營的管理模式，不利于銀行在貿易領域的創新。其二，國有商業銀行的壟斷地位成為其它銀行進行業務創新的阻力。其三，金融創新是以金融工具為實現手段的，雖然我國目前注重金融電子化的推廣和應用，但此過程中出現的客戶資料的安全性保管問題還有待解決。另外，海外聯行網點少也成為制約創新的一大因素。國際結算往往通過總行，環節多，速度慢，由此使資金在途時間長，加大了匯率風險和交易成本。
三、提高中資銀行參與國際貿易競爭力的策略
中國加入WTO，金融業的逐步開放使外資銀行大量涌入，對我國銀行來說，這是機遇，也是挑戰。為此，中資銀行必須采取適當的策略以提高國際貿易領域的競爭力。
1、強化國有商業銀行內部機制轉換。（1）加快國有商業銀行產權改革的步伐。國有商業銀行的逐次上市表明國家決心將國有商業銀行推向國際市場，讓市場引導銀行改制，最終實現自主經營，自負盈虧。上市募資使銀行資本實力雄厚，防范風險能力增強，管理經驗的引進也起到推動改革進程的作用。改制后的銀行具備充足的資本金和一流的管理團隊，可為國際貿易提供有力的支持。（2）加快國有商業銀行機構改革的進程。國有商業銀行機構須一改以往層層按照行政區劃設立分支機構的做法，應以精簡為原則，按照經濟區域及業務發展需要決定機構的設立和撤并。對業務量小，虧損面大的分支機構，應根據業務需要靈活調整。（3）加大復合人才的開發培養力度。人才在國際競爭中的作用至關重要。目前我國極度缺乏既通曉國際貿易又擅長銀行業務的專業人員。因此，在保持原有人才優勢，防止人才流失的同時，更應注重對現有復合人才的開發和培養，使其專業素質不斷提升，從而適應新形勢下銀行領域的國際貿易業務。
2、加強銀行業的風險監控。事實證明，加強對經濟金融運行中新情況、新問題的監測分析和風險預警，是保障資產安全性的必要措施。尤其是我國在發展對外貿中小企業的貸款時，基于利率變動的不確定性，更應做好安全防范工作，建立銀行風險評價體系，提高內控有效性，堅持以風險為本的審慎監管。
3、創新業務領域。要加快國際業務的創新步伐，更好地發揮銀行作為金融機構的作用，一是要打開業務市場：首先，擴大銀行國內市場的的服務范圍；其二，開拓發展國外市場；其三，爭取三資企業、外資企業金融業務，開辟國內國際外資客戶業務市場。二是業務品種的創新。在穩步增加國際貿易結算額的同時，根據貿易形式的轉變和客戶的需要，推出如銀保、保理等業務新品種，利用資源共享優勢打開產品市場銷路，提高其知名度。
四、促進商業銀行競爭力發展的幾點建議
(一)充分發揮政府作用，采取積極有效的措施，為商業銀行與企業開展合作提供良好的環境首先要切實消除對商業銀行和企業的歧視，政府應該對為企業提供融資支持的中小商業銀行在稅收、財政補貼等方面給予一定的支持，并且適當放寬中小企業的受信門檻，保證其順利獲得生產所需資金；其次要采取措施妥善處理商業銀行現存的不良資產，可通過適當注資或拍賣轉讓來降低不良資產率；最后要減少政府對商業銀行經營業務的不合理干預，使其按照市場化的方式化解自身的問題。
(二)發揮地方金融優勢，參與企業的改制和重組發揮地方商業銀行與地方企業長久以來形成的良好銀企關系的優勢，積極協助企業搞好清產核資、資產評估、產權界定等工作，主動幫助他們與有關部門一道制定具體的改制、重組方案，提出有針對性的債權處理意見，對改制、重組后債權債務已落實的企業，其正常的生產經營中所需的資金可按信貸原則予以優先解決。同時要以資產重組為切人口，幫助企業做大做強，以增強企業的活力，促進企業的發展。
(三)加強商業銀行自身建設，提高為企業融資服務的能力首先要調整信貸結構，豐富信貸業務品種，擴大企業貸款選擇范圍，積極支持其合理的資金需求。同時公開信貸政策，簡化業務流程和擔保手續，為企業“二次創業”提供高效、便捷的金融服務。其次要加強優質服務，如開辦信用卡、票據承兌、貼現業務和推選個人支票、異地通匯等結算方式，從而更加方便廣大企業的存、取、匯、兌業務。面對著中國的入世，中國銀行業的發展，世界貿易的飛速發展及激烈的市場經濟競爭，使中國銀行業在國際市場中有著舉足輕重的作用，但面臨的問題仍然非常顯著，因為我國商業銀行在這種環境下更應正確的把握對國際貿易的影響及加強自身國際貿易的競爭力，才能在以后更長遠的時間內保持快速穩定的發展，為中國國際貿易經濟發展做出更大的貢獻。
參考文獻
[1]（美）喬治H漢普爾，銀行管理——教程與案例，中國人民大學出版社，2006年4月第1版；
[2]曾康霖，商業銀行經營管理研究，西南財大出版社，2004年8月第1版；
[3]黃亞鈞、吳富佳，商業銀行經營管理，高等教育出版社，2005年7月第1版；
【關鍵詞】行政道德；公務員；公共權力；問題
行政道德是一種發自內心的強大精神力量，它通過“自律”方式來潛移默化的作用于公務員的思想意識與價值觀念中。良好的行政道德對行政權力的使用具有規范與導向作用，并通過法律，制度等方式加以推廣。行政道德是一種事前調節，如果公務員喪失其職位所應遵循的道德，極有可能導致，腐敗現象的產生，因此，行政道德的作用旨在防患于未然。
一、行政道德缺失的當今現狀
1.為公眾服務的價值目標善為完全確立
社會多元化改革開放前提下，人們的道德規范逐漸喪失一種統一形式，公務員為公眾服務的價值目標也未明晰化，傳統的行政道德規范遭遇沖突，長期以來形成的一整套行之有效的規范和制度也開始動搖。在沒有穩定的行政道德約束力情況下，公務員的服務意識變得日益模糊。
2.公務員的行政道德急待從他律階段上升為自律階段
公務員的他律規范是表現在對自身行政權力的立法意識上，是一種被動的接受。長期下去，容易形成僵化的行為模式。因此，公務員應該把行政道德運用到自身品格中，規范自身行為，實現從他律階段上升為自律階段。
3.缺乏抵制私心雜念的道德意志
隨著社會物質財富的日益豐富，社會生活方式不斷發生轉變，部分缺乏堅定信念，缺乏個人修養的公務員容易受到社會上不良風氣的影響，這些極有可能使他們在金錢觀、權利觀、親情觀上難以形成堅定的信念，不能廉潔奉公，自覺抵制各種腐敗行為和錯誤的思想觀念。缺乏抵制私心雜念的道德意志，就很難發揚聯系群眾和艱苦奮斗的優良傳統作風。
二、我國公務員道德缺失的原因
公務員行政道德的缺失有其深刻的歷史原因，而不能從簡單表面的方式上去理解。具體原因有如下兩個方面：
（一）社會方面原因
1.公務員道德意識缺失的根源在于社會轉型
社會轉型期突出表現在結構、機制、利益和價值觀念的轉變，是一種形態向另一種形態轉變的過程。改革開放后，中國進入新時期的轉型過程，在這個時期中必然會出現各種沖突和矛盾，同時，由于市場經濟自身負面效應與外部性，使得部分公務員無法抵制外來腐敗思想的滲透，各種拜金主義、享樂主義和極端個人主義層出不窮。
2.公務員道德監督機制缺乏足夠重視
長期以來，行政監督體系缺乏一個道德監督部門，由于道德監督并沒有起到實質性的作用，因此在當前反腐敗斗爭中，行政道德監督還停留在輿論階段，未有切實的措施。在違法行為發生以后，只是發一些無奈地義憤，并沒有把道德監督滲透到日常行政行為中。
3.社會物質利益分配不公誘發行政道德缺失現象
我國社會主義市場經濟的發展，破除了舊時的平均主義分配模式，同時新的利益分配方式還不完善。在這種情況下，就很可能出現利益分配不公平的現象。利益群體付出與所獲得的回報并不具有等同的關系。
4.對公務員管理制度不夠完善，培訓力度不夠
盡管全國各省市地區都在致力于加強對公務員進行科學管理和培訓，但是從實際情況來看，還是存在許多困難。經費不足、師資力量不強、教學模式單一等情況。因此，提高公務員培訓力度，科學管理公務員隊伍，成為我們當前提高行政道德的重要目標。
（二）公務員自身方面的原因
1.部分領導者自身道德水平不高影響其他公務員的日常行為作風
官本位、等級特權、個人主義等觀念在公務員隊伍中還存在，部分領導者憑借其職位高權力大，似乎超脫于權力監督之外，憑借個人喜好來行政職權。在干部隊伍中，這種居高不下的作風，容易形成一種個人主義崇拜，對行政道德的發展具有阻礙作用。
2.我國公務員的整體文化素質需要進一步提高
盡管素質教育與精神生活的日益豐富，使公務員整體素質有了比較大的變化，但是，由于舊的教育模式的影響，使得我國公務員知識結構還存在知識面不廣，管理知識缺乏和知識老化等三個主要方面。一些舊有政府工作人員過渡到新單位，我國舊有模式相對落后，要求我國公務員整體素質需要進一步提高。
三、行政道德缺失的具體治理措施
從某種意義上說，我國的公務員制度是從發達國家“引進”的，而在這個引進過程中，就必然遇到制度與文化環境的矛盾。矛盾的程度愈大，現代意義上的公務員制度愈是難以建立，愈易喪失其本質屬性。因此，為避免公務員制度以畸形的方式在舊文化下生存，必須切實加強我國的思想文化建設，大力發展我國的文化教育事業。[1] 這是治理公務員行政道德缺失的主要方面，從其他方面來看，有以下幾點：
（一）構建公務員行為道德法典，加快行政道德立法
行政道德雖然能夠影響人的行為方式，但從實質上來講，只是一種內在軟性的約束力。因此，從深層次意義上來講，行政道德需要借助法律力量，才能使道德也能像法律一樣有硬規制，才能確保行政權力在正常軌道上運行，這就需要加快行政道德立法。
（二）良好的行政道德規范體系的建立
1.必須要樹立正確的行政價值目標
正確的行政價值目標能夠引導公務員進行正確的行為，樹立為人民服務的正確世界觀和人生觀。行政價值目標是公務員特別是具有一定職務的人員在具體行為時所體現出的世界觀和人生觀。因此，正確的行政價值目標，急待樹立。
2.必須重視廉潔公正的行政道德風尚的營造
若想保持行政權力運行的公共性，防止腐敗行為的發生，必須重視營造一個良好的行政道德風尚。當行政權力出現惡性循環，就會每況愈下。因此，我們必須重視營造一個良好的行政道德風尚。
3.公務員基本行為規范的確立是實踐要求
公務員行政規范性要求有“廉潔奉公，勤政為民”、“以身作則，遵紀守法”、“公道正派，謙虛團結，互助信任”、“牢固樹立公仆觀念，全心全意為人民服務”、“恪盡職守，求實創新”這五點，我們應努力把提倡道德的先進性與廣泛性以及層次性，對公務員道德進行正確的引導，不斷完善與提高公務員隊伍。
（三）培養宏觀環境來適應行政道德的生存與發展
由于行政權力具有強制性、權威性、擴張性等特征，可能導致在行政權力行使過程中容易出現權力使用不當，，以公謀私等現象。古今中外的政治領域中，無論權力是掌握在多數人手中還是少數人手中，都不是問題的實質性方面，問題的關鍵是看政府的性質，是從屬于統治的，管理的還是服務的目的。[2]現代政府越來越強調服務型行政模式，因此，我們必須在權力基礎上建立一個行政監督和制約機制。為了強化行政道德監督，就需要強調行政道德監督機構的獨立性，以及強化公務員內在監督機制。同時，我們也應盡量增加行政執法的“透明度”以及社會承諾制度，做到職責明確，依法行政，并努力提高公民參與和舉報制度，以此來便于監督。
參考文獻：
[1]陳振明.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2005.344.
行政三分制的現實意義
行政體制是國家體制的重要組成部分。隨著改革開放的不斷深入，我國的行政體制改革進程不斷加快和深化，并取得了顯著的成效，為我國經濟社會又好又快發展提供了強大的體制保障。黨的十六大報告中把“決策、執行、監督相協調”作為深化行政管理體制改革的思路提了出來，十七大中又提出了建立決策權、執行權、監督權相互制約協調運行的新思路，嘗試借鑒西方公共管理活動的成功經驗，試圖用“行政三分”再造政府。“行政三分制”就是借鑒國外行政體制改革，并在其基礎上結合我國具體國情來推行的行政體制改革模式，對我國行政體制改革有重大的現實意義。
1．實行“行政三分制”有利于使決策民主化、科學化，執行更加公開和透明，提高行政效率。行政三分制將決策、執行、監督三者相對分離，實際上是對決策權的分散，但是相對集中了執行權，強化了監督權。這樣有助于政府集中精力通過民意調查、聽證會、專家咨詢等方式廣泛聽取民聲，征求民意，采納民智，在充分論證的基礎之上形成多個決策方案來供決策者決策，從而保證了決策的民主化和科學化；執行由執行部門專門負責，只負責執行，這樣就可以提高行政效率；而監督部門則負責對整個政策的制定和實施以及實施后的效果進行監督，從另一個方面提高了行政的效率。三者有機配合，使政府由過去的“決策快、執行慢”向“決策慢、執行快”轉變。
2．實行“行政三分制”有利于促進中國政府的轉型，為政府更好的提供公共服務來搭建平臺。我國目前的行政體制是以職能分工為標準的部門行政體制，各政府部門集決策、執行、監督權力于一身，自定規章，自行執行，自我監督，缺乏對權力的有效制衡和監督，是腐敗問題滋生的溫床。“行政三分制”決不僅是簡單的把決策、執行、監督三者相對分離，而更主要的是為政府更好的提供公共服務來搭建平臺。行政三分制下的決策部門、執行部門和監督部門相互協調與配合，各司其職，進一步轉變了政府職能，強化政府的服務意識，使政府由全能型政府向限權型政府轉變，管理行政向服務行政過渡。同時大力構建非政府組織和中介服務組織，將政府的部分職能讓渡給社會，使市場機制充分發揮作用，保證資源得到充分和高效的利用。
3．實行“行政三分制”有利于政府行政管理理念、管理模式、管理職能的重新定位，明確定位主體角色和各部門職責。“行政三分制”是把決策、執行和監督相對分離，改變了過去原有的權力高度集中的模式，打破了傳統行政體制中“拍腦袋決策”、“萬能首長”等錯誤行為，保證權力更加民主化、法制化和科學化，增強政府的公信力和權威性。同時使三個部門各司其職，各負其責，合理界定部門職能，避免了政府在行政活動中既是“運動員”又是“裁判員”的錯誤定位，也有利于各行政部門及相關工作人員樹立一種自律、自省、自察、自控的良好氛圍。
4．實行“行政三分制”有利于重新構建分權和權力制約機制來防范權力異化，有效遏制腐敗問題，促進政府廉潔。我國政府目前采用的仍是集決策、執行、監督于一體的模式，這種模式缺乏自我監督和約束，造成了事實上的“權力壟斷”。“行政三分制”從提高權力效用出發，使三個部門實現相互協調、相互制約和相互監督，防止權力異化，杜絕部門利益、地方利益。監督部門將單獨行使監督權，這也在一定程度上有效的遏制了腐敗現象的滋生，約束了權力的濫用，最終使政府行為更加規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效。
踐行行政三分制時的內外部制約因素
【關鍵詞】行政復議;證據制度;問題分析;完善路徑
【正文】
行政復議是一種立足于行政體系內部的行政糾紛解決機制,既有行政性質,又有司法色彩。我國的行政復議制度自《行政復議法》于1999年頒布實施以來,中間經2007年《行政復議法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)的補強細化,在實踐中發揮了積極作用,但也面臨諸多問題和挑戰。盡管行政復議在整體上仍被視為行政機制而存在,行政復議的準司法化已成國際趨勢,在學界也取得較多共識。[1]行政復議的司法化要求吸納司法制度的長處,對復議權形成公正、公開、有力的程序約束。證據制度是司法審查的精華所在,其在行政復議中的重要性不言自明。我國現有的行政復議證據制度雖已初具規模,但無論從先天上還是從后天上看都存在不足,在整體和細節上都有所缺失。這些不足影響了行政復議制度的長期健康發展,亟需加以改革完善。從學界來看,還缺乏對行政復議證據制度深入的專題研究。[2]有鑒于此,本文將以我國行政復議證據制度為對象,以其完善為旨趣展開探討。
一、我國行政復議證據制度的主要特點
我國行政復議證據制度由《行政復議法》和《行政復議實施條例》構建,所涉條文有:《行政復議法》第3條第2項,第11、22、23、24條,第28條第1款第1、3、4項,第36條;《實施條例》第15條第1款第6項,第21、33-37、43、46、47、63條。這些條文構建的行政復議證據制度包括如下內容:第一,《行政復議法》第22條確立了以書面審查為原則、口頭審查為例外的證據審查制度。第二,《行政復議法》第11條,第23條第1款,第28條第1款第4項,《實施條例》第21、 36條規定了舉證制度(含舉證責任分擔、舉證期限、舉證主體等)。第三,《實施條例》第33條規定了聽證制度。第四,《行政復議法》第24條規定了證據效力制度,根據該條,在行政復議過程中,被申請人自行向申請人和其他有關組織或個者人收集的證據不具有效力。第五,《行政復議法》第28條第1款第1項規定了“具體行政行為認定事實清楚,證據確鑿”的證明標準。第六,《行政復議法》第3條第2項、第22條,《實施條例》第34條規定了復議機關調取證據制度。第七,《行政復議法》第23條第2款,《實施條例》第35條規定了申請人和第三人的查閱權。第八,《實施條例》第37條規定了鑒定制度。
從上述條文不難看出,我國行政復議的證據制度具有以下特點:第一,條文分散無序。證據制度所涉條文較為分散,分布于《行政復議法》和《實施條例》之中,散見于不相鄰的多個條文之中,形式上缺乏系統性,不利于形成整體認知,也不便于適用。第二,體系殘缺不全。行政復議的證據制度不單形式上缺乏系統性,就其邏輯結構來說,也存在頗多缺失,若將其與行政訴訟的證據制度相比即可一目了然,下文將重點討論這一問題,此不贅述。第三,初始定位不準。由于《行政復議法》的立法宗旨是便民、快捷的效率主義,其初衷是“不宜、也不必搬用司法機關辦案的程序,使行政復議‘司法’化”。[3]在這種思想指導下,該法對復議程序的設計與行政訴訟相比就顯得頗為粗放,其中的證據制度也不例外。這種粗放型審查機制在保證快捷高效的同時,也不可避免地犧牲了制度的公正性、權威性和公信力,實踐中復議案件數量偏少、復議功能受阻的現狀就反映了這一點。為了彌補《行政復議法》的先天不足,《實施條例》對證據制度做了個別補充,但仍未完成體系化改造。因此,全面梳理現行證據制度的問題,通過重新修改《行政復議法》加以一攬子解決,就日益顯得必要。
二、行政復議證據制度存在的主要問題
通過上述分析可見,現行的證據制度比較原則和粗疏,影響了行政復議的公正性,亟需加以檢討。當前存在的問題主要有以下幾個方面:
(一)舉證責任規定不夠全面
在舉證責任方面,《行政復議法》僅在第11條規定了行政復議申請的要求,申請人只要講清主要事實即可,無需承擔初步證明責任。《實施條例》第21條補充規定了申請人的初步證明責任。但整體來看仍有不足:第一,《行政復議法》及《實施條例》均明示了第三人參與行政復議的權利,但均未涉及其應負的舉證責任。第二,《行政復議法》第28條第1款第4項關于被申請人逾期不舉證視為無證據的規定是不完整的,忽略了被申請人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當事由而不能如期舉證的情況。第三,在申請人的初步證明責任問題上,《實施條例》第21條雖作了補充,但仍有不周之處,忽略了不作為案件中的除外情形—在行政機關不作為案件中,行政機關往往不向相對人提供書面答復,相對人難于獲取行政機關不作為的初步證據,復議機關在沒有相應證據的情況下又不予立案,致使行政機關不作為案件很難被立案—這在行政訴訟的證據制度中早已有成熟的規定可資借鑒。[4]
(二)證據開示和質證有所缺失
如果說舉證責任更近似于實體問題的話,那么證據開示和質證就是較為徹底的程序問題。證據開示起源于英美,后被許多大陸法系國家所采納,在我國一般稱為證據交換,是指庭審前控辯雙方相互獲取案件的信息、展示證據的一種訴訟制度,在庭前交換證據中沒有爭議的證據可以作為定案依據。其作用一是使雙方互相了解各自掌握的證據內容,以提高庭審的效率和裁判的準確性,防范證據突襲導致的司法低效。二是防止審判人員先入為主、未審先判。證據開示主要包括時間、地點、主體、范圍、對象、方式、效力等方面內容。質證是指“訴訟當事人及其法律人在審判過程中針對對方舉出的證據進行的質疑和質問。”[5]質證制度的意義在于,它有利于法院正確地認定證據,有利于保障當事人的程序權利,有利于保證審判結果的公正性。
我國行政訴訟設置了證據開示和質證制度,其主要內容包括:(1)證據開示和質證適用的案件范圍。首先,《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》(以下簡稱《行政訴訟證據規定》)第21條規定,對于案情比較復雜或者證據數量較多的案件,法院可以組織當事人在開庭前向對方出示或交換證據,并將交換證據的情況記錄在卷。其次,《行政訴訟證據規定》第35條規定:“證據應當在法庭上出示,并經庭審質證。未經庭審質證的證據,不能作為定案的依據。”這意味著所有的案件都應適用質證制度。(2)證據開示的效力。首先,根據《行政訴訟證據規定》第35條,當事人在庭前證據交換過程中沒有爭議并記錄在卷的證據,經審判人員在庭審中說明后,可以作為認定案件事實的依據。其次,根據《行政訴訟證據規定》第7條,原告或者第三人應當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據之日提供證據。除正當事由經法院批準可延期提供外,逾期提供證據的,視為原告或者第三人放棄舉證權利。再次,根據《行政訴訟法》第43條和《行政訴訟證據規定》第1條,被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內向法院提交全部證據和所依據的規范性文件,除正當事由經法院批準可延期提供外,逾期提供的,視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。(3)質證的效力。根據《行政訴訟證據規定》第35條,未經庭審質證的證據,不能作為定案的依據,但在庭前證據交換過程中沒有爭議并記錄在卷的證據除外,也就是說,庭前證據開示和質證的效力是相同的。
比較而言,我國的行政復議以便民、快捷、效率為立法原旨,實行以書面審查為原則、以開庭審查為例外(《行政復議法》第22條)的審查制度,沒有設置類似于行政訴訟的證據開示制度,也沒有設立質證制度,而是以重大、復雜案件的聽證制度作為補充(《實施條例》第33條)。但是,現有規定的不足是較為明顯的:第一,它沒有普遍地建立證據開示和質證制度,證據的效力完全取決于復議機關的判斷,未能充分保障當事人的程序權利,制度的公正性不足。第二,已經建立的重大、復雜案件的聽證制度也有局限性,一是適用范圍極為有限,大部分行政復議案件不可能都是重大、復雜案件,也就不可能適用聽證;二是模糊粗糙,《實施條例》第33條只是一個非常初步的規定,聽證的程序、效力等均告闕如,使得聽證容易流于形式。從實際情況看,當前許多地方確立了行政復議聽證規則,在實踐中取得了一定積極效果。為鞏固實踐成果并為其提供法律依據,有必要對聽證制度的具體適用情形及要求予以細化并規定在《行政復議法》中。
(三)證據認定規則體系缺失
證明是一個十分復雜的去粗存精、去偽存真、由此及彼、由表及里的不斷升華的認識和確認過程。證明過程是在行政復議活動中,行政復議機關依照法定程序,運用一定的證據規則審核證據進而認定特定案件事實的過程。此處所謂的“證據規則”,是一套綜合的技術規則,如證據資格、證明效力認定、推定、認知等。對此,《行政復議法》及《實施條例》均未作出規定。證據認定規則體系的缺失也造成當前行政復議實踐中的“無所適從”,辦案人員在審核證據和認定事實時缺乏統一的客觀標準。
(四)證明標準可操作性不強且嚴苛
“證明標準是指證明質和量的有機結合,即指證明對象的范圍和證明所達到的程度的界定。”[6]它反映了證據所應當達到的說服力程度。行政復議的證明標準是一個質、量結合的雙面結構。根據《行政復議法》第28條第1款第1、 3項的規定,一方面,具體行政行為必須“認定事實清楚,證據確鑿”,這是關于“質”的規定性,另一方面,具體行政行為不得“主要事實不清、證據不足”,這是關于“量”的規定性。其中的問題主要是“質”的規定過于嚴苛:相關規定在內涵上接近于刑事訴訟的證明標準—它意味著定案的證據必須經過逐一查證,真實可靠;證據之間、證據同案件事實之間的矛盾得到合理排除;得出的結論是惟一的,排除其他可能性。這種證明標準要求極高,不僅缺乏可操作性,而且若嚴格實施,很可能對行政效率產生消極影響。
三、行政復議證據制度的重構
通過對上述問題的揭示,我們可以得出行政復議證據制度亟需全面修改完善補充,亦即在一定意義上需要“重構”的結論。下面就重構的方向、原則和具體對策等問題展開討論。
(一)修改的方向和原則
