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【關鍵詞】國家治理 公共預算 國家審計
一、引言
財政是庶政之母，是政府治理的基本手段和重要支柱。推進財稅領域突破性改革，加快建立現代財政制度，是推進政府治理現代化的必然選擇和關鍵性舉措。因此，為了顯著提升國家的治理能力，有必要以公共預算作為突破口，通過對預算制度進行改革，建立現代化的公共預算制度，以提升國家的治理能力。
二、公共預算理論概述
公共預算是提升國家治理能力的重要工具，是政府的收支計劃和政府全部活動信息的文件記錄，它存在于市場經濟中，并且是與公共財政相適應的國家預算類型。公共預算本質上是一種委托關系，是委托人（ 公眾） ，通過法律程序委托 人（ 政府） ，按照公共利益要求，籌集公共資源 （ 資金） ，提供公共產品和服務，滿足公共需要的過程。
公共預算制度在我國公共財政體系的構建中居于重要地位，對理順政府與市場邊界、全面提升政府公共產品和公共服務提供能力與效率、 推動公共決策民主化和法制化進程具有積極意義。
三、公共預算與政府治理能力的內涵聯系
（一）公共預算是“國家治理 的核心”
預算以約束政府行政行為為目的，在形式上是配置經濟資源的工具，本質上是通過配置有限財政資源滿足社會公共需要的政治過程，反映了政府工作的范圍、方向和重點，是通過預算的權力控制實現政府對公民委托責任的制度安排，是將財政資源轉化為公共目標的制度手段。
（二）公共預算推動政府治理能力提高的途徑
現代公共預算是現代財政制度改革的重要部分，對于提升政府治理能力有積極的作用。其作用路徑主要包含三方面，對于改善政府的法制、公信力、廉潔及效能有明顯作用。
1.現代預算制度可以提高政府法治責任能力
法治預算是現代預算制度的根本特征，是發揮現代預算制度在建設責任政府中作用的必然要求。政府收支活動的立意、決策、執行，都必須依據法定程序和規則規范進行，實現預算從政府管理功能向公民控制功能的轉換。
2.要發揮現代預算制度在提高政府公信責任能力中的作用
政府行使的是公共權力，承擔的是公共受托責任，其公共財政是“取眾人之財、辦眾人之事”，必須推進行政問責制度，接受人大和社會公眾的監督，提高公共意識、誠信意識和責任意識。
3.要發揮現代預算制度在提高政府廉潔責任能力中的作用
民主是現代國家治理的本質特征，預算民主是現代預算的本質特征，也是國家民主治理的核心內容。實行透明預算的目的就是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府”、“廉潔政府”和“責任政府”。
（三）要發揮現代預算制度在提高政府效能責任能力中的作用
治理效果是政府治理體系的基本要素，實施政府績效戰略，推進政府績效管理，提高行政效能是現代政府治理的重要目標，是建設責任政府的必然要求。
四、當前我國公共預算存在的問題
從近幾年預算審計結果來看，現行的公共預算治理還存在著一些弊端，公共預算執行過程中也出現了一些亟待解決的問題，主要表現在以下幾個方面：
一是公共預算編制不完整、不細化。二是公共預算審查流于形式。三是公共預算變更頻繁，缺少約束力。四是公共預算的績效評估難以落實。五是公共預算不公開、不透明。
五、改進建議
為了積極推動公共預算的法治化、規范化、透明化、民主化和績效化進程，在建立現代現代預算的同時，進一步促進國家治理走向良治，提高政府治理水平。針對當前我國公共預算治理存在的問題，提出了以下措施：
1. 有效的國家治理離不開監督機制。針對當前我國公共預算治理存在的突出問題，各級審計機關應在更高層次、更廣范圍內對公共預算審計進行定位，突出工作重點，創新方 式路徑，不斷推動公共預算朝著法治、規范、透明、績效的方向發展。
2. 增強預算的法制性，促進政府法制責任的提升。其一，保證所有政府收入的取得都必須有法律法規依據，嚴格依據法律法規征收稅收、收費、基金等。其二，確立人大在預算權配置中的主導地位，完善預算審查制度。
3. 加強預算程序管理，促進政府公信責任的提升。其一，實施全口徑預算，將政府權力關進預算制度的籠子里。首先要提高政府內部預算的控制，解決財政收支不等于政府收支的問題，消除政府內部預算資金的“碎片化”傾向。要將一般公共預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經營預算等所有政府收支納入人大對政府全口徑預算決算的審查和監督范圍。
4. 提高預算透明度，促進政府廉潔能力的提升。應當健全預算公開制度機制，從預算結果和預算過程兩方面全面公開，保證預算公開的真實、具體、準確，強化對預算公開的監督。
5. 完善預算考核體系，促進政府績效能力的提升。政府應當創新行政管理方式，積極推進預算績效管理，突出落實責任，做到權責一致。
六、總結
十八屆三中全會決定明確提出：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。從政府治理實際需要出發，大力推動建立現代預算制度，做到預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，使政府在現代預算管理制度中提高法治責任能力、公信責任能力、廉潔責任能力、效能責任能力。
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關鍵詞：治理能力現代化;公共事業民營化;改革;政府治理能力;制度設計
中圖分類號：D63-3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2015）01-0013-04
基金項目：國家社會科學基金項目“西部貧困地區縣級政府扶貧開發政策執行力問題研究”（12CZZ045）的階段性成果;廣西黨校咨政類重大項目“進一步貫徹落實國家對廣西的優惠政策研究”（2012ZZZD009）的階段性成果。
作者簡介：譚英俊（1980-），男，湖南茶陵人，廣西行政學院公共管理教研部副教授、博士、碩士研究生導師，主要從事公共管理與公共政策問題的研究。
黨的十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化，這對政府治理能力提出了更高的要求。隨著新公共管理浪潮席卷各國，進入21世紀以來，我國公共事業民營化改革的浪潮洶涌澎湃，成為公共治理的熱點問題。事實上，“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的;目的是更好的政府，更美好的社會。”[1]350因此，提升政府治理能力以保障公共事業民營化健康順利發展進而實現公共福祉，就成為當前的一個重大課題。
一、問題緣起：公共事業民營化與政府責任
作為一種提倡公平競爭、優化資源配置、提高生產效率、增加經濟效益和社會效益的改革戰略，公共事業民營化已成為當前政府新治理模式的重要選擇。所謂公共事業民營化，其實質內涵是指通過民間資本在公共事業領域的介入，給傳統上由政府壟斷經營的公共事業市場注入競爭的元素，引入真正的市場機制。在公共事業中引進市場機制，意味著政府將鼓勵民營企業與社會組織提品和服務，通過合同承包、特許經營、憑單等形式把公共服務委托給在競爭市場中運營的私營公司和個人，“更多地依賴民間機構，更少地依賴政府來滿足公眾的需求……在產品/服務的生產和財產擁有方面減少政府作用，增加社會其他構作用的行動”[1]168的理念得到極大認可。民營化在促進投資和生產主體多元化，促進政企分開以及拓寬融資渠道、彌補資金不足、引入先進技術和管理等方面發揮著積極作用，對革除公共事業體制的種種弊端、建設“小政府，大社會”具有重要的作用。但是，民營化不是萬能的，也存在著失效的地方。正如歐文?休斯所言：“市場化為公共服務帶來了希望，但是也隨之帶來了困難，不應把它看成是一種包治百病的靈丹妙藥。”[2]金融大亨索羅斯曾深刻地指出，“市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構成危險”，“全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來不應該出現的活動范圍之內”。[3]理查德?布隆克也認為：“自由市場這只看不見的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態度的社會目標的實現”。[4]可以說，民營化猶如一個硬幣的兩面，在提供改善公共事業質量的同時也存在著諸如滋生尋租與腐敗、損害公民權、破壞社會公平等諸多風險。這就需要充分發揮政府治理在其中的重要作用，政府責任的充分履行是公共事業民營化規避風險、實現理想功效的必要條件和重要保障。戴維?奧斯本認為：“政府移交的是服務項目的提供，而不是服務責任。”[5]可見，公共事業民營化并不是政府職能和責任的民營化。相反，當政府將公共事業轉交給市場主體來提供時，為抑制民營化改革的風險與失敗，政府保證公共事業健康發展的責任反而更加重了，因為“服務能夠外包，但是治理卻不能夠。”[2]這就迫切需要充分發揮政府的治理作用，從而促進公共事業民營化健康良性發展。
二、我國公共事業民營化改革中政府治理能力現狀與問題
雖然我國的公共事業民營化的發展較西方國家晚一些，但是早在20世紀90年代初期，一些地方政府的公共事業領域已經向民間資本開放，民營化逐漸興起。2001年，國家計委發出了《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》，鼓勵和允許民間資本以各種方式參與經營性的基礎設施和公益事業項目，開啟了民營化改革的政策大門。2002年，建設部印發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，第一次用文件的形式確定了市政公共事業改革的市場化方向。2004，《市政公用事業特許經營管理辦法》正式實施，這是我國第一部市政公用事業特許經營制度的規章。其后，北京、浙江、廣東、深圳等省市也相繼出臺了地方性公共事業民營化的政策法規，允許和鼓勵民間資本和民營企業進入市政公用、教育、文化、衛生、體育、旅游等公共事業領域，大大推進了公共事業民營化改革的進程。2013年，黨的十八屆三中全會針對事業單位提供公共服務缺乏競爭、公益服務供求矛盾日益突出、供給方式單一、資源配置不合理、質量和效率不高的問題，強調要改革政府提供公共服務的方式，加大政府購買公共服務力度，使提供公共服務的事業單位有競爭。這更是為公共事業民營化的深度推進注入了強心劑。實踐也證明，我國公共事業民營化在節約政府支出、提高生產效率和服務質量方面產生了一定的效果。但是我們也發現，當前我國各級政府治理能力與公共事業民營化的迅速發展還不相適應，還存在著諸多滯后的地方。
1.政府治理理念不新。由于傳統思維的影響、認識上的偏差以及對自身既得利益的保護，一些地方政府及其官員在推進公共事業民營化上還存在保守的治理理念，推動公共事業民營化的動力不足。其一，部分政府官員片面解讀“民營化”，把民營化等同于私有化，擔心國有資產流失，認為受私有化追求自身利益最大化的驅使會損害公眾利益，不能兼顧效率和公平，違背了公共事業的公益性，從而在內心拒絕接受;其二，公共事業民營化強調在公共事業領域中更少地依賴政府而更多地依賴市場，勢必要求政府轉變職能、重組機構、優化流程，這就意味著政府要撤銷、合并、調整、重組部分機構和崗位，導致行政編制和職位級別發生變動，難免影響部分官員的工資福利和職務待遇，其間，一些官員將完全失去或部分失去原來掌握的公共權力和社會地位，自然難以得到他們的歡迎。其三，公共事業民營化還意味著傳統命令指揮等強制性行政手段要更多地讓位于平等協商和契約治理，很多政府及其官員還難以適應祛除權力優越感的時光，心理的不平衡感和抵觸情緒在所難免。
2.政府職能轉變不夠。“政府職能框定了政府能力的基本內容和發展方向;政府能力的大小強弱則決定了政府職能的實現程度。”[6]我們遺憾地看到，目前我國各級政府職能的發揮還不能令人滿意。同志曾經深刻地指出當前我國政府職能還存在諸多問題：“政府及其部門仍然管了許多不該管、管不了也管不好的事，行政許可和審批事項仍然過多，政企不分的問題比較突出，一些地方政府和部門還在直接干預企業的微觀經濟活動，甚至包辦代替企業的招商引資和投資決策;一些該由政府管的事沒有管或者沒有管好，市場監管和社會管理體系不健全，公共服務比較薄弱。”。[7]在公共事業民營化過程中，各級政府還存在比較嚴重的“越位”、“錯位”、“缺位”現象。政府通過嚴格的行政審批等制度對民營企業進行過多過繁的管制，束縛了民營企業的手腳、遏制了民營企業的活力。政府的過分行政干預使原本市場機制可以發揮作用的地方也被政府替代了。出了問題不是找市場，而是找市長，這也讓政府的治理包袱越來越重，阻礙著民營化改革的發展。
3.政府制度供給不足。新制度經濟學認為，制度是指“由人制定的規則。他們抑制著人際交往中可能出現的任意行為和機會主義行為”。[8]只有在科學合理的制度框架內，公共事業民營化才能健康有序地發展并取得令人滿意的成效。但是，當前我國的相關制度保障還不夠，政府還沒有成為一個有效的制度供給者。從總體上看，現有有關市場化和產業化的政策僅為部門指導意見，政策的權威性和力度不夠，我國還缺乏一部專門的具有權威性的公共事業民營化法律。在具體的制度建設上，現有政策文件大多都是指導性意見，過于寬泛，操作性不強。如在市場準入制度上，對企業進入公共事業領域的標準、資質等方面沒有明確的規定，而且存在國內企業與國外企業、國有企業與非國有企業的不平等對待現象。在招投標制度上，盡管《招標投標法》對招標投標做了比較系統的原則性規定，但是各地多沒有根據實際情況作出相應操作性的具體規定，招投標過程中的串標、漏標、騙標等不合理現象仍然存在。這些制度供給的不足，直接制約著公共事業民營化的健康發展。
4.政府監管能力不強。由于公共事業民營化的相關主體在組織性質、價值取向、合作動機、行為目標上存在差異，公共利益并不能成為各方自覺追求的目標。“民營化可能造成公共財政混亂，將資金從公共工作人員轉入承包商而沒有任何盈余上繳國庫，允許質量下降，成本提高等，從而使得公共管理更為復雜和困難，背離公共目的中最為重要的方面。”[9]因此，在推進公共事業民營化時，就必須建立起一個有效的監督管理架構，以保障公共利益的實現。但是，目前我國公共事業民營化的政府監管上還存在不少問題：在監管體系上，對監管的主體、客體、范圍、手段等規定不夠具體明確，監管隊伍的素質比較差，缺乏完善的責任追究制度。在監管過程上，尚沒有形成事前、事中和事后交互作用的監督網絡。如在事前監督中，一些地方政府不能對民營企業的從業經驗、技術水平、資產實力、誠信狀況、社會責任度等情況進行有效的評估;在事中監督中，不能對企業進入公共事業項目后的運營行為進行有效的監管;在事后監督中，懲罰性監管居多，激勵性監管少等等。更為嚴重的是，一些地方政府和部門被相關企業俘獲，與企業組成了利益同盟體，致使政府監管失去了應有的作用。
5.政府培育社會不力。公共事業民營化的成功與成熟的社會運營主體息息相關。如果沒有成熟的民營企業、社會組織等非政府主體，會造成政府在合作中處于絕對主導地位而使民營化走向行政化的境地。沒有成熟的私營企業、非政府組織等非政府主體的制約和監督，政府權力就容易被濫用。另外，缺乏公民社會的支撐，也會使民營化缺乏持續的動力來源和社會基礎，民營化的良好績效也不會得以保證。當前我國在培育私營企業、社會組織等社會主體方面還比較滯后。如私營企業的發展還面臨著行政干預過多、行政審批過繁、公共資金分配不公等障礙。社會組織發育也不足，以每萬人擁有NGO數為例，法國為110個，日本為97個，中國只有21個;中國NGO總支出約占GDP的073%，遠遠低于發達國家7%的水平，也低于46%的世界平均水平。[10]社會組織還存在政社不分、管理體制不順、經費不足、能力不強、行為不規范等諸多問題，這些都不利于民營化的進一步推進。
三、公共事業民營化改革中政府治理能力的提升對策
沃爾夫說過：“在政府與市場間選擇是在兩種不完善的之間的選擇。”[11]公共事業民營化應該將市場與政府進行優勢組合。實踐證明，公共事業民營化需要一個強政府，更需要一個好政府。
1.更新治理思維，為公共事業民營化創造良好的環境。我國在教育、醫療、公共交通等公共事業領域面臨的困境已經表明，傳統政府依據行政權力、運用行政指令等強制性方式對公共事業施行單一向度的排他性供給已經不能滿足社會公眾對公共事業發展的需求，政府反而背上了巨大的財政包袱和治理壓力。人們認識到，“在現代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息;沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具;沒有一個行為者有充分的行動潛力去單獨地主導（一種特定的管理活動）”。[12]因此，各級政府及其工作工人要改變傳統單一主體、行政強制治理等落后的治理思維，摒棄因利益、心理等因素帶來的排斥感，以更加積極理性的態度看待民營化改革。政府在治理公共事業時，要形成這樣一種治理文化：“在行為者之間，控制與被控制的關系被打破，從單一向度的自上而下的管治，轉向平等互動、彼此合作、相互協商的多元關系。在這種結構中，更多的參與者不是被迫的，而是主動的;不是命令式的，而是協商的;不是孤立的，而是合作的;不是被阻止的，而是被鼓勵的。”[13]只有政府及其工作人員在治理思維上實現從主體中心主義、權力中心主義到客體中心主義和服務中心主義的轉變，才能為公共事業民營化營造良好的社會環境。
2.轉變政府職能，為公共事業民營化造就動力引擎。轉變政府職能是開啟公共事業民營化大步向前發展的動力引擎。民營化大師E?S?薩瓦界定了民營化的實質，認為民營化是一項務實的政策，它使政府回到掌舵者的位置上，依靠私營部門劃槳，服務的生產者直接組織生產，或者直接向消費者提供服務。這表明，政府應該明晰公共事業供給者和生產者兩種不同的角色。所謂生產者是一系列集體選擇行為的總稱，它包括是否提供某種公共服務、如何提供、何時提供以及提供的質量和數量等的一系列規定。公共服務的生產是指將各種有形（如資金和設備等）和無形（制度和政策）的資源轉化為產品和服務的技術過程。政府要更多地擔當供給者而非生產者的角色，即政府應該在決定是否提供某種公共事業的服務及產品、需要提供怎樣的公共事業服務及產品、如何界定公共事業服務及產品的消費邊界、用什么方式來生產公共事業服務及產品、怎樣監督評估公共事業服務及產品的質量效益等方面多加努力，以保證公共事業服務及物品能滿足社會的需求。至于生產，則可以交由私人企業、社會組織等非政府主體來做。這種職能的定位有助于將讓政府從繁重的生產任務中抽身出來，發揮好政府的作用。政府應該在民營化改革中從傳統的“父輩”變成“同輩中的長者”，充當元治理的角色，“作為不同政策主張的人士進行對話的主要組織者，作為有責任保證各個子系統實現某種程度團結的總體機構，作為規章制度的制定者，使有關各方遵循和運用規章制度，實現各自的目的，以及在其他子系統失敗的情況下作為最高權力機關負責采取最后一著補救措施”。[14]只有明確政府的供給者角色，才能讓政府從事必躬親的傳統全能型角色變成保障公共事業服務與產品滿足社會需求的最后責任者。
3.加強行政監管，為公共事業民營化塑造嚴明的秩序。盡管民營化后政府“作為”的半徑減小了，但是政府監管職能卻得到了極大的強化，政府必須恪盡職守地履行好自己的職責―――保護消費者的利益，防止壟斷給消費者帶來麻煩，同時準許私營企業在一定范圍里自由的活動。[15]可見，民營化后，政府的監管職責反而更加重要了。首先，要理順監管體制。要建立相對獨立的監管機構，明確監管機構的職責、權力和責任機制，理順監管機構與政府其他部門的關系，避免監督機構重疊和職能交叉的現象，形成既權威獨立又分工協作的監管體制。其次，強化過程監督。既通過法律法規、特許權、行政獎懲等法律、行政等硬手段要求私營企業等民營化主體執行合同要求，也通過行業信息、提供行業建議等軟手段引導行業健康發展，在市場準入、價格制定、合約執行、質量評估等過程中建立事前、事中、事后監督的嚴密機制，實現動態監管、追蹤監管，保證公共事業服務及產品的質量。再次，加大對政府監管的監督。要嚴格界定政府監管機構的職能范圍及其行使方式，通過制訂行政程序法、行政許可法，建立起規制政府監管的合理程序和規制結構。同時，要加大社會監督的力度，充分發揮新聞媒體、公民、社會組織、私營企業等社會監督主體的作用，形成權責清晰、關系協調、機制銜接、互補互促的監督網絡，讓政府公正廉明、依法規制，防止政府監管偏離公益目標，從而保證公用事業民營化的公共性目標。
4.優化制度設計，為公共事業民營化規范運行提供保障。近年來，為適應公用事業發展的需要，西方國家都加快了制度建設的步伐，如，日本制定了《民營化法》，美國制定了《政府績效和結果法》《聯邦采購精簡法》等多部法律，為公共事業民營化提供了制度框架。與國外發達國家相比，我國在公用事業改革方面的制度建設還顯得滯后，政府還沒有成為有效的制度設計者，這嚴重影響著公用事業改革的發展和成效。當務之急是盡快建立和完善一部權威性的公共事業民營化法律，對公共事業民營化的價值目標、戰略規劃、實施步驟、運用工具、權利保障等作出統一的規定，為公共事業民營化提供法律支持。在具體制度設計時，要根據民營化的過程設定相應的規范。在確定是否進行民營化時，政府應該對民營化的必要性、可行性做科學的分析，要引入專家咨詢制度、政府內部意見征詢制度、征求社會意見制度等等，用民主化來保證民營化決策的科學化;在選擇民營化合作伙伴時，要建立合作伙伴的資質審查制度、合作伙伴情況的公示制度、合作伙伴的競爭制度等，特別是建立政府評估、參與治理者自身評估與獨立的第三方評估機構的綜合評估制度，確保合作伙伴在專業能力、財力、文化等各個方面都符合公共事業發展的要求;在民營化運營過程中，要進一步規范運營行為。如在價格制度上，政府要在保證社會公平的前提下，采取靈活多樣的價格形成機制。對純公共物品性質的，政府要在兼顧生產者利益的前提下做出合理的定價。對準公共物品性質的，政府則要在保護消費者合法權益的基礎上讓市場機制發揮作用，讓市場成為定價的主要力量。在招投制度上，要對民營化招標項目的招投標作出詳細的規定，規范招投標形式與實施過程，避免招投標出現串標、漏標、騙標等現象，保證公開公平公正。
5.培育社會主體，為公共事業民營化提供堅實的基礎。公共事業民營化不僅僅是政府將部分公共事業產品的生產權和經營權轉嫁給私營部門以求高效的簡單經濟行為，更多的是在政治、經濟、社會的多重系統框架下，政府、私營企業、社會組織、公民等不同利益主體博弈和交易的產物。私營企業、社會組織等社會主體是支撐民營化的社會基礎。對私營企業的發展來說，當前最迫切需要政府做的就是簡政放權，減少不必要的政府干預和行政束縛，通過改革釋放發展紅利。政府要充分發揮市場配置資源的決定性作用，嚴格規范優化行政審批制度，最大限度地減少對生產經營活動、一般投資項目和資質資格等的許可、審批，防止審批事項邊減邊增、明減暗增現象的發生，市場能夠有效調節的經濟活動，都應當讓市場去辦，充分激發市場主體的發展活力和創造力。對社會組織而言，政府要準確定位社會組織在民營化中的角色和地位，完善社會組織法制建設，加大政策支持扶持力度，進一步優化管理體制，明確管理責任、簡化管理程序、提高管理效率，降低社會組織準入門檻，進行長遠規劃、重點扶持、優化社會組織結構。同時，要進一步規范社會組織行為，大力倡導社會責任倫理，幫助其建立健全行業組織的自律機制，確保社會組織的公益性屬性。
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從西方新公共管理運動開始，政府認識到，對社會的公共服務，對社會提供公共產品，不僅由政府的不同部門來提供，也不僅由不同層次的政府來提供，社會中非政府、非營利組織也同樣可以提供。這其中，政府對社會公共事務管理的核心作用，是不可抹殺的，但是，政府對社會公共事務的管理和非政府組織、非營利組織之間不應該是從屬關系，而是主次關系。
2西方新公共管理中政府的管理特性
一是突出管理性。分清管理職能和統治職能的區別。政府對社會公共事務要管理，但是這種管理的權力，在一定意義上講，是要納入統治這個框架下運行的，它對任何一個國家都是這樣的。政府同時具有統治和管理職能，但絕不能將統治的方法用于管理上，用來控制社會、控制民眾，而是更應該強調公共管理過程中的服務管理。
二是突出公平性。企業管理是對企業的生產經營活動進行組織、計劃、指揮、監督和調節等一系列職能的總稱，它的目標是提高效率，實現利潤最大化，是一種過程管理。而公共管理與企業管理關注的目標不盡一致，所以不能照抄照搬企業管理思想。它不僅要牽涉到一個效率問題，而且還要涉及一個公平問題。它不僅要看到是一個過程管理，而且它還十分注意結果的管理。
三是突出公共性。公共管理是一種合作管理的模式，它要求政府要和民眾合作。之所以講公共管理，一個很重要的原因就是它的公共性，這牽涉到公共利益問題、公共權力問題、公共責任問題等一系列的問題。而從政治學角度講，公共性最大的一個特點就是合法性，就是說管理的權力，來自于民眾的授權，就必須受民眾的監督、民眾的制約。
3對我國新公共管理中政府職能的幾點建議
新公共管理作為現代管理科學四分支之一，是當代中國最有發展潛力和廣闊前途的學科，其發展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要準備把握自身定位，推進政治和經濟社會的快速前進。
3.1政府必須引領好新公共管理運動
要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。社會的公共事務不僅需要政府來管理，也需要社會自身的管理，需要民眾直接參與去管理。這個觀念，不僅政府要改變，民眾也要改變。現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。
3.2政府必須加快職能轉變
我國在以前高度集中的計劃體制下，政府包攬了社會，社會一切都由政府來管理，國家與社會完全合為一體，政府部門做了很多“不該管、管不好、管不了”的事，使政府職能的異常強大和社會自身管理職能的弱小形成強大反差。
要想消除這種反差，就必須推進行政體制改革。進一步轉變政府職能，深化行政審批制度改革，逐步建立“有限責任政府”模式，即政府在管理經濟、管理社會的過程里面，只管該管和必須管那些社會能力無法提供的公共管理，同時社會團體、民眾也要積極參與公共管理，要充分認識到“社會并不是因為政府的授權，才開始具備某些公共服務或公共管理職能的，政府的分權，只不過是將社會的這些職能合法化、公開化、權威化”，要充分體現出政府和社會互動的關系。
3.3政府必須兼顧效率與公平
政府在新公共管理中的核心作用就是為社會的民眾提供公共產品、公共服務，追求社會的公共利益。首先必須強調效率問題，從經濟學角度出發，提高效率可以加大公共產品、公共服務供給，是公平分配的前提條件。其次強調公平問題，主要包含三個方面，一是要確保倫理上的公平，就是社會里的每一個成員，都應該享受作為一個人存在的一個基本的權利;二是要確保政治上的公平，馬克思曾說過“一切社會的一切公民，至少是一個國家的一切公民都應該享受平等參與政治的機會”，不管是誰，只要是公民，就應該享受平等參與政治的機會;三是經濟上的公平，這需要涵蓋規則的公平、機會的公平、程序的公平、分配的公平等。
3.4政府必須要持續完善自身建設
【關鍵詞】 民間組織 公共治理 功能
一、公共治理的理念及其價值
當前，作為補充政府管理和社會調節不足的一種社會管理方式，公共治理日益成為現代社會公共管理的重要理念和價值追求。從一定程度上說，公共治理既是各國政府社會管理體制改革的經驗總結，也是影響各國政府政治改革與發展的新理念。就基本內容而言，公共治理包括主體、客體、目標和手段四個方面。
公共治理是一系列來自政府、社會公共機構甚至包括私人機構在內的公共管理活動。因此，公共治理主體其實就是一個以政府為主體、多種公私機構并存的管理機構體系。公共治理的主體是公共治理的利益相關者，即與治理需求和滿足存在直接或間接利益關系的個人和組織的總稱。當代公共治理主體出現了多元化趨勢：公共治理的主體，既可以是政府、公共機構，也可以是私人機構；既可以是公共機構與私人機構的合作，也可以是非政府組織、非營利組織、轄區單位、居民個人。公共治理理論認為，政府不是國家唯一的公共管理主體和權力中心，各種公共的和私人的機構，只要其行使的權力得到公眾的認可、認同，都可以成為、而且應當成為在各自不同層面上社會公共權力的主體。
公共治理的客體又稱公共治理的對象，即社會公共事務。社會公共事務不僅僅是社會性公共事務。社會公共事務包括政治性公共事務、經濟性公共事務和社會性公共事務等。顧名思義，從公共二字可見，公共治理是一個范圍相對寬泛的概念：不僅包括人們公認的涉及到所有或絕大多數人的公共事務，而且包括那些可能轉換為前者，但卻與部分人（有些組織或集團）、甚至個別人相關的事務。因此，公共治理的范圍遍及國家和社會生活的各個方面及全體公民，涵蓋了公共治理利益主體所涉及到的所有對象和要素。
公共治理的目標是指在治理過程中，各種治理主體可以在互信、互利、互相依存的基礎上進行持續不斷的協商談判，參與合作，化解沖突和矛盾，在滿足各治理主體利益的同時，最終實現社會發展和公共利益的最大化。中國現階段，公共治理的目標主要是強調政治國家與公民的合作、政府組織與非政府組織的合作、公共機構與私人機構的合作，通過合作，促進治理主體之間的有效互動，實現經濟與社會的可持續發展，構建社會主義和諧社會。
公共治理的手段是公共管理的實現方式與實踐方法。公共治理強調各治理主體之間的自愿平等合作，各公共治理主體通過協商來實現對社會公共事務的管理。在社會公共事務的管理中，既可以采取行政的手段和方式，即實行正式的強制管制，采取正式的法規制度，又可以通過各治理主體之間的民主協商和談判，采用彼此都自愿接受并享有共同利益的非正式措施、約束途徑。此外，伴隨著科技進步，公共治理也積極引入和推廣信息、網絡等現代管理技術。
綜上所述，公共治理是以政府為主體、多種公私機構并存的新型社會公共事務管理模式，是建立在市場原則、公共利益和相互認同基礎上的國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構之間的合作。公共治理特別強調社會公眾對行政事務治理過程的參與和監督。政府放松對行政事務的控制，激勵和引導更多的社會自治和責任分擔，尤其是強調行政區域性的社區自治、功能性的行政行業自治、利益性的行政社團自治、非功利性的行政服務等。公共治理的社會權力運行方式既包括政治、法律、管制等強制性方式，也包括規劃、引導、建議、指導、契約、合作等非強制性方式，而且強調更多依賴于后者及相關行動技巧的運用。在實施公共治理的過程中，公民社會和市場機制的力量都能發揮積極的作用，并與政府資源互相協調、制衡和整合。與此同時，政府能夠通過行政聽證制度、咨詢制度和監督制度等社會參與制度，加強利益相關者之間的對話與協作，以交換信息，增進合作，降低沖突，確立和認同共同目標，實施對公共事務的管理。
二、民間組織在公共治理中的基本角色
在政治、經濟和社會生活領域，民間組織都發揮出公共治理作用，扮演著重要的社會公共管理角色。
首先，在政治領域，民間組織是政府與公眾溝通的重要途徑，是社會公共價值和社會關系穩定的主要推動者。傳統的政府與社會的二元結構關系中，社會與政府高度整合，政府直接面對社會及社會中的個人。由于政府具有高度的權威，當政府與社會產生矛盾的時候，就會形成直接對立的格局，沒有關系緩沖的余地。民間組織作為政府和公民之間的橋梁和紐帶，能夠促進上情下達與下情上報，從而可以有效預防社會矛盾的發生。政治絕不能只在自上而下的單軌上運行，人民的意見是任何性質的政治都必須加以考慮的，這是自下而上的軌道。一個健全的、持久的政治必須是上通下達、來往自如的雙軌形式。通過民間組織建立理性的不同階層、群體的利益整合機制，在國家與分散的社會成員之間形成了一股中介力量。一方面，民間組織能夠代表所屬群體理性、合法地表達其利益要求以實現有效的下情上報；另一方面，民間組織也能夠以橋梁紐帶的身份保證黨和政府的方針政策上情下達，并進行不同群體的利益協調和對話。
與此同時，在公共治理過程中，公民能夠通過各種公民團體和組織去表達對公共事務的關注，通過各種合法的途徑與渠道實現并訴求各自的價值。民間組織所積極倡導的諸如參與、互惠、友愛、信任、寬容、多元、合作、開放、公正等價值與理念，對于維護良好的社會價值和弘揚公共精神具有重要的作用。
其次，在經濟領域，民間組織能夠提供社會服務、維護市場經濟秩序，是社會經濟健康發展的促進者。隨著經濟體制改革的進行和社會自主性的增強，中國的民間組織開始承接了政府原來的對經濟進行微觀管理的那一部分職能，以管理主體的角色對市場主體的運行提供鑒證、評估、監督等服務，從而凈化了市場，維護了正常的經濟秩序。民間組織具有規范行業行為和穩定經濟秩序的功能：一方面，民間組織通過制定企業行業規章制度，實行行業自律，扮演行業利益代言人和政府政策、信息傳遞者的雙重角色，在政府和企業之間發揮橋梁和紐帶的作用；另一方面，隨著民間組織的發展壯大，政府還可以委托某些行業組織承擔一定的行業管理職能，發揮政府直接管理所難以企及的作用，從而達到強化社會自我管理的目的。
此外，民間組織可以成為高效率提供社會服務的主體。志愿性是民間組織的特性之一，它以服務和幫助有需要的人為根本目的，并以項目結果和資金效益為評估標準。在中國香港，政府完全依靠民間服務機構，開辦各類社會福利和社會服務事業，如老人院、幼稚園、心理輔導、家庭治療等等。這些機構不僅可以收取較低的服務費用，而且還有機會得到政府的資助金。既通過直接而有效的服務，幫助有需求的人，起到穩定社會的作用，同時又能夠在申請政府購買服務的過程中，提升服務水平和組織能力。除此之外，民間組織還蘊藏著巨大的就業潛力，將成為推動經濟發展、解決社會就業的一股重要經濟力量。
最后，在社會生活領域，民間組織關注弱勢群體、促進社會公平正義，是社會穩定的重要維護者。民間組織的自治性、民間性等特點及其社會中介地位，使其可以發揮規范社會行為，緩解社會矛盾，維護社會穩定的作用：第一，利用內部發展起來的契約性規則、自治能力和利益格局，對一定范圍內社會群體的行為進行規范、約束和指導，并對其他社會群體產生輻射影響；第二，凝聚民眾的意見，實現自下而上的溝通和自上而下的傳遞，減少并化解矛盾；第三，作為聯結政府與民眾的中間階層，避免政府直接面對民眾，從而使各種矛盾得到一定的緩沖，特別是在目前不斷發生的情況下，這一作用顯得尤為重要；第四，動員社會力量，以提供資金、技術和信息等方式，實施社會援助，解決社會問題，增進社會福利，緩解社會矛盾。近年來，中國民間組織開展的希望工程、春蕾計劃、幸福工程、微笑列車、新長城計劃等眾多公益項目，通過積極反映民眾訴求，動員社會資源向農村、偏遠地區流動，向貧困群體流動，以幫助那些最困難的人獲得生存和學習發展的機會。通過這些公益活動，數以千萬計的貧困人口、婦女、兒童、殘疾人得到了社會的關愛，解決了上學、看病等實際問題，在一定程度上緩解了社會矛盾。同時，民間組織的成員主要由具有很強感召力的共同目標和得到組織成員自覺認可的價值理念匯集在一起，如環境保護、反對戰爭、幫助弱者、救苦濟難等，帶有很強的道義色彩，成員間容易形成相互支持、互助合作的關系，并且有利于促使全社會形成熱心公益、扶貧幫困、團結互助、平等友愛、共同發展的社會氛圍和人際關系，實現社會價值理性的回歸，促進社會和諧發展。
三、進一步促進公共治理主體多元化
改革開放以來，中國的民間組織在公共治理中發揮了重要作用，已經成為溝通政府和公眾的橋梁和紐帶。不過，由于民間組織的發展還處于起步階段，再加上其本身的一些不完善性，民間組織的發展還面臨諸多困難：政府為民間組織營造的外部環境不夠好；民間組織缺乏自治，組織公信缺失，出現社會公眾信任危機；人力資源不足，志愿者的參與不夠；法制不健全，違法現象普遍；發展不規范、工作機制不健全。為此，一方面，政府有必要繼續加大對民間組織的支持，推動民間組織的健康發展，更好地發揮其公共治理功能；另一方面，民間組織要加強自身建設，更積極地參與公共治理。
首先，鑒于民間組織具有顯著的松散性和多樣性，政府應該依據其特點分別對待，讓政府辦的民間組織與民間自發形成的組織按一定比例平等發展。當前，為了保障民間組織的健康發展，國家應制定和完善有關民間組織發展的規范性條文。第一，制定統一的《民間組織登記法》，完善民間組織的參與機制。通過降低民間組織登記成立的門檻，使大量行為合法但由于成立困難而游離于政府監管視野之外的民間組織納入到法律規范的范疇之中。第二，加強對民間組織的管理。考慮對所有民間組織實行備案登記，民間組織在登記備案之前無須業務主管部門批準。對于活動范圍廣、影響力大、政治性強的民間組織，則按照規范的名稱、固定的場所、必要的經費、合法的宗旨等基本原則，實行強制性審批登記制度，符合條件的賦予社團法人資格。對于社會公益民間組織，實行更加嚴格的的公益法人認證，在民政部門登記的基礎上，實行財政與稅務部門的雙重監管，以防止其公益性的異化。
政府要做改善民間組織的管理體制的推動者。現行民間組織實行登記機關和業務主管單位的雙重管理體制。這種體制注重的是登記的過程，對民間組織成立的條件控制很嚴。但是，民間組織一旦完成登記，政府的管理則很松，甚至沒有任何管理措施。名為雙重管理，實際上任何一方都未能行使管理職責，出現了問題就互相推卸責任。因此，政府要放寬民間組織的登記控制，以體現公民結社的自由，將工作重心轉向民間組織運作期間的管理，對其運作的規范化進行監督，對其行為的后果及質量進行監督和制約。監督過程中要避免行政干預，只能通過政策誘導、資金支持等手段促使它們充分發揮作用、滿足社會需要。
政府要積極培育社會急需的民間組織。在社會轉型時期，由于政府權力使用的不規范和公民利益觀念的增強，在政府和公民之間常會出現利益沖突，因此急需在二者之間搭起一座從事協調活動的橋梁。所以政府應當采取多種措施，抓住社會利益糾紛的熱點，有針對性地培養、扶持以下幾類民間組織：商會、行業協會等工商社團；社區組織，如業主委員會、老年活動協會、農村的村委會、城市社區的居委會等；公益組織，如扶貧、助殘、支持弱勢群體、見義勇為基金會和各種慈善組織；中介組織，如會計、法律、工程監理等事務所和社團聯合會、社團促進會等。
其次，從民間組織必須加強自律、以更好地參與公共治理來看，重點在于協調外部因素和加強內部建設兩個方面。
從外部因素看，有些民間組織的遵法守法意識不強，有法不依、無法可依，影響了整體民間組織的社會公信度，再加上民間組織的效率低下和能力不足，導致社會上大多數人對民間組織持一種不信任的態度，其結果是民間組織的社會捐贈不足，志愿者的參與極為有限。為此，民間組織必須加強自律，以加強內部建設改善外部條件，提升民間組織的公信力。
民間組織的自律規范大致有以下三個層次：第一層次，任何一個民間組織都有約束自己成員（董事、員工）的行為標準和道德標準，設有禁止圖利于個人、禁止有關非常規交易等議題。此外，還有民間組織的一系列倫理守則，比如“回避制度”、拒絕收受所有同其職務有關的貴重禮品；要求董事、干部和員工使用便宜合理的交通工具和選擇價格適中的住所等。這些行為規范準則的目的，在于確保參與民間組織的個人皆可以杜絕潛在的不當行為與權利濫用。第二層次，某些領域的民間組織聯合制定需共同遵守的行為和道德標準。國外常常是由聯合組織及協會共同制定行業自律條款。比如，美國有一個存在于各民間組織之外的獨立部門，是由800多個自愿組織、基金會組成，它制定了美國民間組織的倫理守則，以維護公眾對慈善事業的信任和信心。第三層次，由民間專業組織專門監督民間組織自律行為。比如美國有一種民間組織，其主要工作任務就是監督民間組織的活動，對一些民間組織加以評判。
最后，創造政府與民間組織的良好互動局面，促進公共治理主體的多元化發展。在公共治理中，政府和民間組織是作為不同治理主體出現的，一個良性的治理結構，需要不同治理主體的合理分工、合作努力，不同主體要形成一種良性的“伙伴關系”。當前我國政府和民間組織在公共治理中要努力建立一種競爭合作關系：一方面，民間組織作為政府的補充和支持者，在公共治理中發揮著重要作用；另一方面，政府要對民間組織進行支持。政府既要幫助非營利組織發展，又要避免過多干預其內部事務影響其獨立性。在公共治理中，政府與民間組織的關系不是彼此替代、互相沖突的關系，應當是互動合作、相互依存、相互補充、相得益彰的關系。政府與民間組織的互動合作，有助于建立起暢通有效的利益表達機制，協調和化解不同社會利益群體之間的矛盾和沖突，實現政府與民間組織的良性互動，使政府與人民群眾更加緊密地聯系在一起，從而改善政府形象，增強民眾的政治認同。
政府與民間組織的互動合作不僅可以促進政府職能的轉變，提高政府社會公共服務的能力，而且有助于優化民間組織的發展環境，使民間組織更好地克服成長過程中的缺陷，加強自律和自身能力建設。具體而言，一方面，國家不單純通過自己的行政組織即政府來達成對社會的治理，而是以特別的方式對民間組織進行管理，將其整合到政府系統中，通過民間組織來貫徹國家的法律和意識形態，以充分發揚民間組織寬容、互助、互惠、利他的公益精神，充分發揮民間組織在維護公民利益、提供服務、反映訴求、化解矛盾、規范行為等方面的重要作用，從而有助于維持整個社會的穩定，促進社會各階層的和諧發展。另一方面，民間組織也借用某些特殊的形式來獲得合法性，并汲取政府資源，顯示對公共政策的影響力，借以拓展自身發展的空間。
此外，政府與民間組織在公共治理中的權力邊界還是動態的。這個“邊界”不是把二者權力絕對分開，而只是職責和功能上的相對明確。實際上，在公共治理的實踐中很難劃清彼此的權力邊界，經常會出現政府與民間組織職能分工交叉的領域，尤其是在目前民間組織能力薄弱、運行不規范的情況下更是如此。這就需要政府與民間組織協調合作，共同承擔起公共治理的責任。政府應在避免隨意擴大自身職能范圍而擠壓民間組織權力空間的同時，指導、支持和配合民間組織開展公共服務及公共管理活動，真正發揮民間組織的功能，釋放民間組織的能力，實現公共治理主體的多元化。
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如何才能實現地方政府職能與治理結構的協同？奧克森等學者從地方公共經濟理論出發，將公共服務的生產與供應區分開來。地方政府首先是作為公共服務供應單位而存在，而公共服務的生產既可以由私人來承擔，也可以由公共部門來承擔，地方政府則可以選擇不同的方式來組織公共服務生產。在此基礎上，又提出通過公民選擇來實現公共服務生產和供應的協同，地方政府所做的任何決定都是一系列集體選擇的結果，即政治性選擇。地方政府需要關注公民的愿望和要求，并根據民意供應相應的服務，具體如何組織公共服務的生產則可以采取多種方式。上述治理模式能否實現職能與結構的協同呢？能否避免過去行政區行政治理模式下可能發生的“碎片化”問題呢？后人的研究結果持否定答案。另外，上述研究將公民視為地方公共經濟分析的基本單元，競選壓力將自然而然地迫使政府及其官員關注民情，或者說，正是這種政治性選擇協調了職能與結構的關系。無疑，這樣的研究結論是基于西方經驗得出的。在中國，是否也同樣適用呢？有學者回避了政治性選擇，通過工具技術途徑，完善當前治理中的協同機制。另有論者基于系統科學視角，認為政府的職能可以通過工作分析加以科學化，在工作分析的基礎上得出優化的職能結構，在職能結構的基礎上設計組織構架，確保職能和結構這兩個異質的子系統能夠形成合力，共同指向公共行政執行的目標。工具技術的途徑能否協調職能和結構的關系呢？政府職能工作分析的基礎又是什么？這又不得不涉及到系統外部因素。顯然，前文觀點較多地強調系統內部分析與設計，而對外部信息搜集與回應考慮不足。另一方面，工具理性有著先天不足，可以說，一切組織或管理者理性程度有限，只能尋求令人“滿意”的方案，而且，理性設計的組織不一定能維護公平正義等社會價值，顯然有悖于政府的本質要求。已有理論存有一定的不足，但為職能與結構協同機制的進一步研究提供了很好的觀點和研究思路。
二、區域公共管理中的地方政府職能與治理結構的協同關系
與奧克森相似，薩瓦斯也贊同將服務供應和生產區分開來，并提出10種不同的制度安排可用于生產公共服務：政府服務、政府間協議、政府出售、合同承包、補助、憑單、特許經營、市場、志愿服務和自我服務等。除此，上層級政府的指令與協調無疑也是公共服務生產的重要制度安排。可見，地方政府職能產生受多重因素影響，或者說，職能內容及其要求正是地方政府與各個要素間互動的結果，具體包括：上層級政府、區域內各級政府組織、市場、社會（志愿）等要素。影響因素的多樣性決定了政府職能性質、類別、內容和要求的差異性。職能內容是治理結構的基礎，治理結構的優化必須以具體的職能內容和工作要求為導向。可見，不存在單一的組織結構，相反，不同的區域公共問題，不同的職能內容決定了不同的治理結構形態。治理結構即不同的治理主體構成的有機整體。根據薩瓦斯的研究，公共服務生產者由政府、其他政府、私營部門、志愿消費者團體、私營部門、消費者等主體構成。事實上，在區域公共管理中，生產者還可以包括上層級政府、區域內各級政府組織等治理主體。我們可以將它們歸納為：上層級政府、區域內各級政府組織、市場因素和社會因素等。可以說，區域公共管理中，治理結構也正是地方政府與其他各主體互動的結果。事實上，地方政府與上層級政府、區域內各級政府組織、市場、社會等主體間存有雙向互動關系，政府的職能內容及要求是地方政府與各主體互動的結果；反過來，其他各要素又是重要的治理主體，它們將參與到區域公共事務治理中，并在彼此互動中形成特定的治理結構。可見，地方政府與多元主體的互動構筑了區域公共管理有機體，而各要素間的動態平衡又促成了職能與結構的協同。那么，這些主體間又是通過怎樣的制度安排來實現互動與平衡呢？可以說，區域公共管理中，地方政府與不同治理主體間互動產生了不同的職能要求，而不同的職能要求又決定了不同的治理主體選擇及相應的制度安排，從而實現治理結構的差異性。地方政府以具體的區域公共事務為導向，依托可能的制度安排，選擇相關主體發生互動，并形塑治理結構。反過來，圍繞區域公共問題，不同主體間互動及其關系結構又將決定著地方政府的具體職能內容和要求。可見，地方政府與不同主體間的互動是促成職能與結構協同的關鍵。然而，相比理論框架，現實經驗往往要復雜得多。理論框架在現實經驗中能否得以檢驗？或者說，區域公共管理中的職能與治理結構協同機制的正常運作是否存在著適用性條件？就此，將開展案例研究以回應這些問題。“治水”乃是公認的區域公共難題，因此選擇浙江省“五水共治”經驗進行研究。
三、案例研究：浙江省“五水共治”經驗
黨的十七大、十都將建設“生態文明”提到新高度，成為一項國家戰略。相應地，國家層面逐步建立起一整套環境治理體系，部分標準、規則又轉化為官員考核指標，對地方政府及其官員產生直接或間接的影響。包括浙江省在內的各省、自治區、直轄市政府都將環境治理作為重要工作內容。行業結構、產業結構不合理是市場失靈的體現，政府理應承擔起相應的職能。在浙江，生產技術和處理技術比較落后、重污染、高排放的傳統產業比重偏大，已成為全省水環境污染的重要原因。比如在全省工業廢水排放中，紡織、造紙、化工三大行業占了65%，而這三大行業的增加值僅占工業增加值的18.2%。因此，政府牽頭實施“五水共治”既是市場失靈的結果，也是彌補市場不足的重要手段。“五水共治”是實現經濟結構轉型的重要依托，它有助于加快淘汰重污染企業和落后產能，推進傳統產業技術改造。反過來，調整產業結構又是減少廢水排放、治理水環境的根本之策。隨著新型城鎮化和區域一體化進程，區域性競爭，而非市域或縣域競爭，將成為經濟社會競爭的主體形態，充分挖潛并利用比較優勢則是提升區域核心競爭力的重要途徑。相比上海，浙江科技教育比較優勢不明顯，而土地要素優勢則不如江蘇。但是，浙江省“綠水青山”優勢明顯，是將來的核心競爭力，要保護和發揮比較優勢與核心競爭力，就要加快治理水環境。浙江省屬于中國發達省份，城鄉居民生活需求已由溫飽型向質量型發生轉變，對生活環境提出了更高的要求。然而，環境治理狀況并不理想，全省縣級以上城市，集中式飲用水水源地水質達標率只有86%，其中嘉興飲用水水源地水質部分指標長期處于超標狀態。據省衛計委統計，全省的癌癥發病率每10萬人比全國高34.3人，其中嘉興又比全省高9.7人。顯然，這不利于廣大居民生活水平和生活質量的提升，甚至還可能成為社會不穩定的影響因素。綜上可得，“五水共治”項目的產生及其內容和要求是浙江省政府與包括中央政府、各級地方政府、企業組織、社會公眾等在內的多元主體互動的結果。那么，如何落實“五水共治”戰略呢？從已有經驗來看，中央政府首先出臺了一系列法律、法規和制度，要求省一級單位執行。相應地，浙江省采取有關政策手段，在全省范圍內部署“五水共治”工作。比如，全省范圍內實行“河長制”，并配以相應的考核激勵制度，確保每條河、每個河段都有專人負責，實現河域管理“網格化”；再比如，開化縣等地試點實行生態補償與獎懲制度，這些政策安排旨在激勵地方政府履行好環保職能。有效的治水離不開政府的管制作用。為此，浙江在全省范圍內實行嚴格的水環境監管制度，建設水環境在線監測體系，建立刷卡排污系統，短期內覆蓋所有污水排放企業。同時，加大環境執法力度，特別加大督查和專案稽查力度，嚴肅查處環境違法案件，嚴厲打擊環境違法犯罪行為，做到對環境違法行為“零容忍”。除了管制，各地政府還積極與企業合作，采用第三方治理制度，由利益相對方來處理和排放污染物。全省范圍內，各地開始推進污水處理第三方治理，各地企業自辦的污水處理廠逐步由第三方接管，各城鎮政府管辦的污水處理廠也逐步轉交給第三方治理。以2013年為例，全省實行BOT、TOT等方式運營的污水處理廠有62家。另外，有必要提到，在嘉興等地，還出現了環境保護中的公民參與治理等現象，也取得了一定效果。由此可見，“五水共治”的制度安排及相應的治理結構也不是單一主體促成的，而是省一級政府與中央政府、地方各級政府組織、市場、社會等多元主體互動的結果。同樣，也正是省一級政府與多元主體間的互動促成了浙江省全域范圍內治水職能與相應治理結構的協同。但是，實地調研也發現了一系列例外的現象。在東陽市歌山鎮，為了緩和企業與附近居民矛盾，野風集團首先牽頭投建了人工濕地，建成后，由野風集團負責管理運維工作，人工濕地負責處理附近6家企業的生產污水和12000人口的生活污水，并取得了一定成效。但是，在實際運維中，野風集團負責較大部分的成本開支。盡管當地政府給予相應補貼，附近其他企業也負責部分開支，但是，隨著人工濕地運營及二期工程開建，尤其，近年來，政府對企業排污標準的提升，人工濕地運維成本急劇上升。目前，缺乏可持續的資金來源以彌補運維開支。此外，人工濕地身份不明確，首先它不是獨立法人，只是掛靠在野風集團下的一個單位，既不用擔任法人所應承擔的職責義務，也缺乏企業法人自主經營、獨立核算的權利。無疑，人工濕地對自身運維成本補償的動力明顯不足。實地調研還發現，歌山鎮人工濕地服務范圍僅限于本鎮企業與居民，而距離較近的鄰鎮企業或居民卻無法享受。事實上，在浙江，小城鎮星羅棋布，企業更是緊密相挨，如僅以行政區劃作為標準來處理公共問題，那么必然會受制于傳統“條塊”分割的影響，加劇治理結構碎片化，加大治理成本，不利于開展區域公共管理。正反兩方面經驗分析，可以得出，職能與結構的協同是解決“治水”等區域公共問題的重要條件，某種程度上驗證了理論框架的預設。但是，也發現，案例經驗反映了理論框架在現實運用中存有一定的限度。美國田納西河流域管理局的經驗可提供參考。
四、基于案例研究的理論檢驗與拓展
（一）美國田納西河流域管理局：一個對比案例
田納西河流域管理局成立于1933年5月，位于美國田納西州諾克斯維爾，服務管理區域覆蓋了田納西、弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、肯塔基和賓夕法尼亞等7個州，在水土保持、糧食生產、水庫、發電、交通、社區服務等方面均獲得很大的成功。必須指出，管理局最大的成就是利用水力生產和出售肥料與電力，特別是電力。就運營經驗來看，管理局運營上最大的特色可以說是立法管理，或者稱之為“依法治局”。直接導致它成立的法律是《田納西河流域管理局法》，按照法律規定，它具有較大自主經營權。該法的第1條就闡明了建立主旨：“從國防利益出發，為維護和經營位于阿拉巴馬州馬斯爾肖斯附近，現屬于美利堅合眾國的產業；為了工農業的發展；為了改善田納西河的航運狀況，特創建一個公司實體，命名為‘田納西河流域管理局’……”該法第4、5、9諸條中，明確授權可以進行土地買賣、生產與銷售化肥、輸送與分銷電力、植樹造林等權利。管理局運營的成功也得益于其決策機構較高程度的多元化與專業化。首先，決策機構是由總統任命的3人董事會，即主席、總經理和總顧問組成，另外專設具有咨詢性質的“地區資源管理理事會”，這些機構成員主要由電力工程師、能源政策專家和人力資源專家等組成。決策機構多元化奠定了管理局多元決策機制，而多元決策機制正好又與管理局多重目標相吻合，可以說，管理局最初在水利工程方面以及后來在電力生產方面取得的成就都是與此有緊密關聯。
（二）兩地經驗的比較分析
事實上，田納西河流域管理局運營的成功還是得益于職能與結構的協同。流域治理問題是田納西、肯塔基等7個州共同面對的區域公共問題。管理局設置突破了傳統的行政區行政治理模式，相反，它以區域公共問題為導向，選擇區域公共管理治理模式。相比管理局經驗，浙江省“五水共治”主要以行政區劃為依據，部署全省治水工作，實現包干到各地方政府，甚至各責任人。基于權責一致原則，“河長制”等制度設計有助于責任落實到具體單位或個人，然而，這也難免導致治水功能上的“碎片化”。再以歌山鎮人工濕地為例，過去的野風人工濕地現已更名為歌山鎮污水處理工程，鎮政府參與濕地投建運維工作，有利于夯實濕地運維財力。但是，濕地輻射功能也主要局限在歌山鎮范圍，而距離較近的鄰鎮企業、居民無法享受歌山鎮人工濕地功能。鄰鎮也不得不同樣投建污水處理工程，加大區域公共管理成本。田納西河流域管理局職能包括水庫、發電、交通等，多樣化、專業化的職能要求又對應著多元化、技術化的決策機構，有助于提高管理局治水職能與結構設置的協同程度。“五水共治”工程啟動之初，浙江就開始抓技術研究和推廣。2014年，東陽發揮當地建筑企業技術優勢，選派20多家特級、一級資質建筑企業的設計人員參與農村生活污水治理規劃設計。但是，就全省范圍而言，治水服務的專業化、技術化程度仍有一定的提升空間。《田納西河流域管理局法》規定了管理局不僅是一個超黨派、超行政區化的機構，還是一個獨立經營、政府所有的公司實體。為了避免國家機構可能產生的，和私營公司一樣，管理局采用較為靈活的經營管理方式。為此，管理局具有兩面性，作為國家機構，它需要承擔起發展航運、社區服務等功能；作為公司實體，它又要大規模地經營電力、肥料。不難發現，在實際運營中，存有一種利益機制，正是這種機制促使著管理局高度重視相關職能要求，并選擇相應的結構設置。然而，就歌山鎮經驗而言，這種利益機制相對缺乏，歌山鎮的人工濕地至今為止仍是一個掛靠在野風集團下的非法人實體，經營空間狹隘。事實上，除了污水治理，人工濕地還有畜產、造紙原料、綠化、教育等功能。但是，由于利益驅動力不足，歌山鎮人工濕地功能相對單一，盈利潛力有待進一步挖掘。
五、討論與總結
著力提高服務經濟水平，做加快發展的助推器。財政部門應順應大勢、服務全局，增強促進發展的意識，完善機制，激發市場和企業主體的活力，著力服務市場經濟體系的建立和完善，在推動發展、加快生財上做好文章。要進一步突出財源建設的重點，發揮職能，聚集財力，聚焦大項目、大企業、大產業，促進支柱財源“頂天立地”。支持全民創業，激發民間的商業活力，加快培育“鋪天蓋地”的后續財源。積極支持國有企業籌措改制成本，讓企業輕裝上陣，更好更快地對外實施戰略重組，步入新的發展軌道。大力支持企業實施科技研發、技術改造和品牌建設，促進企業提高自主創新能力。要進一步發揮財政資源整合的效益，堅持財政投入與引導市場投入并舉原則，運用市場觀念和企業經營理念，在財政政策制訂和運用上，發揮杠桿效應，注重效益聯動，力求激勵引導和乘數擴大，達到“四兩撥千斤”的效果。在資金投入上，避免平均用力、“撒糊椒面”，注重歸集、統籌財政資金，將各種專項資金集中起來，形成拳頭，重點支持優勢產業、優質產品、優良企業的發展。對具有一定市場性、經營性特征的公益性項目，可以采取規范化的財政貼息、適當補助、費用減免等措施，引導社會資本加入。
著力提高支持保障水平，做社會和諧的促進者。一是向新農村的建設傾斜。把財政支農工作的重點放在發展農村經濟、增加農民收入上，增加農業產業化項目投入，支持推進高效外向農業規模化，提升農業的產業層次和規模效益，推動現代高效農業發展。加強農村基礎設施建設，改善農村生產生活條件。深化農村綜合改革，完善縣鄉財政管理方式。二是向社保體系的完善傾斜。加大就業再就業投入。完善農村“低保”制度，健全城鄉“低保”標準增長機制，建立農民工工傷保險和醫療保障制度，切實有效地保障農民工權益。三是向社會事業的發展傾斜。加大財政支持力度，完善城市居民醫療統籌和新型農村合作醫療制度，支持發展城市社區醫療衛生服務，加強農村基本公共衛生工作，緩解群眾“看病難、看病貴”問題。提高教育支出增長比例，逐步建立與經濟增長和財力增長相適應的財政投入穩定增長機制，全面建立“以縣為主”的農村義務教育經費保障機制，實施“兩免一補”，免除城鄉義務教育階段學雜費，推動教育事業均衡發展。制定財稅優惠政策，拓寬文化事業資金投入渠道，引導社會資本興辦文化企業，支持文化體制改革。支持城市基礎設施建設，確保重點工程資金需求，改善城市投資環境和居民生活環境。
著力提高參謀決策水平，做黨委和政府的好助手。一是增強應對宏觀經濟形勢的能力。不僅要完成財政收入、管好財政支出，更重要的是要工作前移，變被動為主動，由事后變事前，從經濟社會發展的全局出發，超前研究，發揮專業特長和業務優勢，加強經濟和政策調查研究，既密切把握國家宏觀經濟和重大財稅政策調整趨勢，又認真關注宏觀經濟形勢的變化，深入研究各種經濟因素變動對財政經濟的影響；既關注現行政策的執行效果，不斷改進和完善現有政策，又加強前瞻性、探索性的財政政策研究，及時提出合理建議，深層次、多角度，科學化地為上級部門和領導出謀劃策。二是增強財政的協調與溝通能力。主動強化與各預算單位的溝通，加強對財政支出項目的論證、調研和考核，確保財政資金真正地用在“刀刃”上。積極發揮協調職能，定期組織召開財稅收支形勢分析會議，切實加強重點稅種、重點行業和重點稅源大戶的稅收征管，保證稅款及時足額入庫，確保財政收入穩定增長。主動協同相關部門，嚴格收入征管，防止“跑、冒、滴、漏”，杜絕虛收、空轉、買稅、引稅等，嚴禁征收過頭稅，確保收入真實可靠。加強與紀檢監察、審計等部門的聯系，嚴肅財經紀律，規范財稅秩序。
關鍵詞：非政府組織；公共管理；功能
回顧我國社會的不同發展階段，社會管理的主體在性質和存在狀況是有所區別的，它們所采用的社會治理方式也存在著明顯的差異。在農業社會，社會管理主體僅限于朝廷及其派出機構，社會具有同質性、封閉性和穩定性的特征，社會管理以權力為主導，朝廷簡單粗暴的統治模式十分奏效。在這個時期，我國非政府組織多以商會、行會等形態出現，在政府獨大的社會中，它們的發展處于被壓制的狀態，談不上參與社會管理。工業社會，社會不斷分化，出現了專業化分工，政府就是在此過程中出現并成為社會日常事務的直接管理主體，政府以法律為依據對社會實施管理。改革開放以后，我國逐漸形成“小政府-大社會”社會結構，非政府組織也在這一時期得到迅猛發展，成為政府實施社會治理的重要合作伙伴。而到目前我們處在后工業化時代，社會發展呈現出高度不確定性和高度復雜性，社會管理主體提出了更高的要求，社會治理模式必須是以服務為導向的。
公共管理理論的重要意義在于它的公共性、管理本質的服務性和政府與公民的合作共治性，參與的主體不僅是以政府為代表的官方，還包括政府之外的其他公共組織或民間組織以及公民。公共管理所有活動的價值取向都是服務于整合和優化一個和平、安全、穩定、有秩序、能實現良性競爭的社會環境的目標；最后，在公共事務管理中必須通過實現政府與公民社會的合作來進行治理，這不僅是對市場失靈和政府失效救治的需要，也是當代社會民主化進程發展的要求使然。[3]
一、非政府組織的概念及特征
（一）非政府組織的概念。非政府組織是由英文“Non-gov
ernmental Organization”直接翻譯過來的，它帶有更多的政治方面的含義，一般指的是那些擁有正式組織結構并從事公益活動的社會組織。[1]最早使用非政府組織這一概念的是聯合國，非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、志愿性的公民組織。之后世界銀行將公民社會定義為家庭、市場和國家之間的一個空間，其中包括各種非營利組織及旨在改善所代表的社會群體之生活狀況的各種正式或非正式的特殊利益團體。政治學辭典認為，在中國，非政府組織是由一定數量的自然人、法人或其他社會組織，依照法律，遵守一定宗旨，自愿持續結成的，從事社會公共事業的民間組織。王名教授從非政府組織的“功能―結構―屬性”這一視角，將非政府組織定義為：社會組織是獨立與政府體系之外的具有一定程度公共性質并承擔一定社會功能的各種組織制度形式的總稱。[2]
在我國現有法律《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理條例》中，社會組織包括社會團體和民辦非企業單位兩個方面。社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。民辦非企業單位是由企事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利社會服務活動的民間社會組織。
本文認為，非政府組織是人們在自愿、自主、自治原則基礎上成立的，獨立與政府體系之外的，從事非營利社會服務活動的民間社會組織。
（二）非政府組織的特征。美國霍普金斯大學教授萊斯特?薩拉蒙（Lester?M?Salamon）將非政府組織的特征概括為以下幾點：組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性、公益性、非宗教性和非政治性，這是國際社會普遍接受和認可的劃分方法。綜合薩拉蒙教授的觀點，結合我國非政府組織發展情況，我們認為，我國非政府組織具有以下幾個主要特征：
第一，獨立自主性。非政府組織是公民自發自愿組成的，它們擁有正式的管理章程的和運行機制，享有在法律允許的范圍內獨立行使決策權而不受來自于政府強制權力的干涉的權利。非政府組織用有自己獨立的財務管理系統，可以根據組織發展的具體情況對組織的財務預算進行自主安排，并對其自身的經濟行為負責。第二，中介性。非政府組織處在政府和市場之間，具有很強的中介性 和中立性，在二者之間發揮溝通協調的功能。在“政府―非政府組織―市場”這樣的結構中，政府位居高處，縱觀全局，發揮宏觀調控的作用；市場處于基礎地位，充分優化資源配置，為社會主義建設打下良好的經濟根基；非政府組織處于中間位置，聯結政府和市場，形成一個“鐵三角”式穩定的社會整體。第三，公益性。與企業不同，非政府組織不以提供服務獲取經濟利益作為自己生存發展的終極目標，僅將提供服務作為實現自己組織使命的一個手段，而更多關注的是公共利益的實現問題。非政府組織的運行和管理更多的是依賴于社會的支持，它們以各種方法和形式吸收來自于社會的公共資源，如資金、人員等，并將這些資源投入生產成公共產品用以滿足社會其他成員的需求。第四，自律性。非政府組織的自律性有來自內外兩方面的約束，一方面，組織內部章程可對組織內成員行為產生約束并對組織決策，以實現組織的自我管理；另一方面是來自社會監督的壓力，包括政府監督和社會監督。社會監督以非政府組織在參與社會治理的過程中向社會所做出的承諾為對象，唯有依約行動，對自己的行為負責，其存在的合法性才能夠得到真正的保障，否則，協助政府參與公共管理將成為空談。
二、非政府組織的公共管理功能
非政府在組織的特征和性質決定了它能夠作為公共管理的主體之一，在參與公共管理過程中發揮應有的溝通、協調、監督、服務等等的功能，具體有如下幾點：
（一）搭建政府與民眾間的溝通橋梁，維護社會穩定秩序。民主的基本要義就是人民當家作主，公民擁有參與管理國家事務的權利，實行公民對政府的有效監督。在“大政府―小社會”的情況下，作為單一個體的公民無法監督與之相比龐大的政府，更談不上行使管理國家事務的參與權。不同于勢單力薄的公民個體，非政府組織作為社會力量的集結器，集聚了一定的社會資源，擁有更多的參與社會事務管理的條件、機會和社會影響力，它們的存在為公民提供了政府和社會對話的渠道。一方面，非政府組織利用它貼近群眾可以及時洞察民情、了解群眾需要的優勢，借由非政府組織自己的官網等媒體的影響力表達民眾利益訴求，更容易引起政府的關注；另一方面，它們可以通過與政府相關部門之間的合作，利用彼此的資源優勢，回應社會需求向社會提供服務。非政府組織是政府實現民主管理的必要前提，是溝通民眾與政府的協調溝通橋梁。
（二）拾遺補缺，提供社會公共服務的職能。在改革開放的實踐過程中，我國政府不斷形成和完善了社會治理的理論體系和成熟的國家機器，社會主義市場經濟的發展也取得了空前的成就，但政府和市場還是擺脫不了自身固有的缺陷，而出現了不同程度的失靈，尤其在人類賴以生存的公共領域。公共管理主體多元化是社會發展的民主開放帶來的需求多元引起的，非政府組織就是主體之一，并在提供公共服務方面發揮了不可替代的作用。非政府組織擁有廣泛的群眾基礎，是除政府之外最受人們歡迎和信任的公共組織，它具有很強的動員和整合社會資源的能力，這些資源包括獲得社會捐贈等慈善資源、志愿資源以及其他公共資源。政府提供公共產品多以中位選民的的需求偏好為依據，實行大批量標準化生產，無法滿足到社會上特殊人群對公共產品的需要。隨著非政府組織數量類型不斷增加，它吸引了越來越多優秀的高精尖人才，他們擁有專業的知識技能，富于創新精神，這是使非政府組織可以向社會提供政府和市場不想、不便也不能提供的公共產品，也在一定程度上滿足了特殊人群的個性化需求。
（三）與政府協作調節經濟，促進社會就業的功能。我國工商協會從20世紀80年代初開始發展，到80年代末達到一個。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷深入發展，經濟類的非政府組織已經成為推動我國社會經濟健康發展中不可忽視的一支力量，在宏觀經濟與微觀經濟之間扮演者重要的角色：首先，非政府組織通過與組織內部成員溝通協調，制定符合經濟發展的相關協議，規范和引導市場主體的經濟行為，減少因政府政策漏洞帶來的負面影響，提高市場經濟秩序；其次，以組織作為信息中轉站，搜集市場經濟變動信息，并及時告知組織成員，定時向政府相關部門提供行業發展動態信息，避免信息不對稱造成的經濟損失；最后，非政府組織有自己獨立的財務系統，在某些因政府資金緊張投入不足的領域，它可以通過組織財政預算填補政府資金缺口。此外，非政府組織數量的增多還為社會提供了大量的就業崗位，吸引了大量高素質人才前來應聘，這也為社會經濟的穩定發展做出了不可磨滅的貢獻。
（四）維護公民權利，制約政府權利，推進民主決策。在社會選擇模式下產生的非政府組織肩負實現公益使命的同時，還培養了民眾的民主參與意識。非政府組織是建立在全體成員利益一致的基礎上，基于自主自愿并進出自由，其組織活動是民主自治和平等協商的，它能夠在民主政治參與過程中反映和表達成員的利益訴求，能夠進行自我管理和自我服務，實現共同價值目標。[4]要想讓社會民主化造福人民，公民必須在有組織、有秩序的條件下參與社會問題的解決。[5]政府將部分權力歸還給社會，讓公民和非政府組織通過承接政府轉移出來的職能，參與到公共管理當中來，既在整個社會中營造了一種公民參與的氛圍，調動了社會積極性，并在與政府合作治理中達到了監督政府行為的作用，雙方為彼此共同的政策目標商量博弈， 這個過程本身就是一個民主化的過程。
參考文獻：
[1] 麗莎?喬丹[美]，彼得？范？圖埃爾[荷蘭].非政府組織問責：政治、原則與創新[M].中國人民大學出版社.2008年4月第一版：129.
[2] 王名.社會組織論綱.社會文獻出版社[M].2013年3月第1版：88.
[3] 黃健榮.公共管理新論.社會科學文獻出版社[M].2005年5月第一版：2-3.
