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所謂危機管理的應急預案，即事前經過反復論證制定的對付危機的措施和辦法。［3］危機管理應急預案的作用，多表現為以下三個方面:一是可以規范政府的危機管理行為，防止政府在危機管理中濫用權力。二是可以使危機管理的責任更加明確，提高危機管理的效率，也便于對危機管理的成敗進行評價。三是可以提高政府和危機管理的其他主體戰勝危機的能力。所以應急預案的質量高低，直接關系到能否戰勝危機。［4］應急預案實踐顯示，很多地方制定的危機管理預案在應急處理中沒有發揮其應有的作用。雖然危機管理應急預案的機制已成體系，但其還是有進步完善的空間。城市供水系統，既是供給城市生產和生活用水的工程設施，又是城市公用事業的組成部分。同時，城市供水系統規劃還是城市總體規劃的重要組成部分。［5］城市供水系統對于城市與人民事關重大，它的安全更是如此。J市為我國東部沿海省份的二線城市，是人口達400萬以上的I型大城市。2014年9月某日，位于二環西路的供水主管網早上4時左右發生漏水事故。由于受損的是供水主管網，波及區域較廣，造成該市數萬戶居民家庭生活用水受到影響。截至次日5時，漏水管道已搶修完畢，受影響的居民家庭恢復供水。之前的2006年9月，原水公司、制水公司和供電公司之間就因水費、電費支付問題產生糾紛，造成J市全市多個水廠停產，部分區域數日停水，在全國造成不良影響。
2制約應急預案發揮作用的因素
鑒于J市兩起供水事故出現的問題，下面以J市城市供水系統重大事故應急預案為例，分析應急處理在發揮作用時容易受到制約的主要原因:
2．1功能沒有落到實處
地方和部門把應急預案看作是自身逃避職能責任的籌碼和擋箭牌，以致應急預案沒有在功能上落實到實處，長此以往只能成為文件性的擺設和危機來臨時的走場活動。市政府設立城市供水突發事件應急指揮機構，是為了負責城市供水較大及較大以上突發事件的應急處置工作，根據突發事件情況設立現場應急指揮部。有關部門和單位應設立本部門或單位城市供水突發事件應急處置機構，負責本部門或單位的應急處置工作。J市的供水應急預案改動，可以追溯到2008至2009年間。對比《2008年J市政公用事業局城市供水應急預案》和《2009年J市市政公用事業局城市供水應急預案》，可以發現，在其中“市應急指揮領導小組組成與職責”標題下的領導小組構建中，由2008年的分管城建的市政府高層領導負責，調整為2009年的市政公用部門全權負責承擔;同時，市應急指揮領導小組在2009年去掉了市建委、市總工會、市國資委、市水利局、市環保局、市衛生局等部門或單位的分管負責人;取而代之的是局供排水處、安監處、市供排水監測中心、水業集團、制水公司、水務公司、水庫管理處等處室和單位的主要負責人。從市應急指揮領導小組的人員調整可以看出，主要負責人員從有關供水行業的政府相關部門更改成市政公用局為主，各供水企業、水庫管理處等為輔的領導格局。雖然這種調整將責任進行了形式上的細化，但同時也將應急預案的壓力瞬間轉移給了各供水企業及水庫管理處。實際上這些新加入的單位缺少參與應急預案制定與行動的經驗。在此之前，名單中有很多政府職能部門，他們在處理公共危機問題上的權威性幾乎不可撼動，有著已成體系的、廣泛且相對具有效率的公共危機應急預防、預警、預控系統;將這樣一些部門剔除出應急預案領導小組，增加了像企業、水庫管理處這些“新兵”，無論在公共危機應急的經驗上、權威性上、前后承接度、應急效率等方面或多或少的存在一些問題。
2．2應急預案制定不科學
地方政府、政府部門、事業單位、企業都有自己的應急預案，但相互之間缺乏協調，各種預案間相互矛盾，操作執行起來有一定困難。以J市為例，有其所在省份的人民政府的《省應急總體預案》、《省城市供水系統重大事故應急預案》，還有J市人民政府的《J市應急總體預案》、《J市城市供水應急預案》、《J市市政公用事業局城市供水應急預案》，J市水務集團的《J市水務集團供水應急預案》等十幾份供水企業的預案，以及J市各縣市區的《J市XX區自來水公司供水系統突發性事件應急預案》等數十個供水應急預案。J市這些供水應急預案的制定單位，涉及到省人民政府、市人民政府、其市所在各縣區政府、市各供水企業、市各水廠等單位部門以及企業。然而這些制定單位之間或存在著一定的部門隸屬關系，或存在著一定的平級行政關系，或存在著責任共擔的關系。在這些關系的作用下，各供水應急預案的制定單位自己制定的應急預案看似完善，一旦在實踐中操作起來，會受到來自各方面的層級限制、制度壓力，容易在實踐過程中產生責任重疊不清、預案實施幫助無援等狀況。J市各類供水系統應急預案中，有一些應急預案是模仿其他同類應急預案而設立的，沒有結合當地的特殊情況而進行針對性設計，缺乏一定的科學性，從而使應急預案在實踐中會大打折扣。
2．3落實不到位
一些供水系統應急預案制定后往往被束之高閣，各有關部門都沒有提前進行系統學習或缺乏操作演練。在這種準備不足，相關人員對預案缺乏一定了解的背景下，危機來臨時會降低危機處理的效率，造成實施困難。
3公共危機的應急管理體系建設的思考及啟示
一般來說，公共危機往往具有非預測性、破壞性、時間性、不可估計性等屬性。要妥善解決公共危機，往往需要發動整個社會;此時，社會的運行也會暫時脫離正常狀態而進入一種非常規狀態。所以，公共危機應急解決應有兩大方向，一個是在最短時間內解決危機;第二個是把在危機中產生的相應損失降到最低。為此，下面對公共危機的應急管理體系建設提出一些針對性的改善意見。
3．1建立和完善在法制基礎上的應急管理體系
當前我國正在實施依法治國方略，推進依法行政勢在必行，法治社會的建設呼吁之聲日益高漲。而在大災大難或突發事件來臨時，為了更好地解決公共危機，社會需要進入一個非常規狀態;與此同時，非常狀態時期的法治也同樣重要。從以往世界各國發生的公共危機來看，不乏一些啟示:非常規的社會狀態下，更加需要法治的作用，把危機應急系統納入法治化軌道，按照和行政法治的要求完善應急法律規范，更加有效地調整緊急情況下的各種社會關系，穩健地維護我國經濟社會發展和人權保障所需的法律秩序，確保公民權利獲得更加有效的法律保障，確保公共權力能夠更加有效的依法行使。［6］我國現行的危機應急法律體系大致上包括災害性突發事件法、事故性突發事件法、騷亂性突發事件法、恐怖性突發事件法、緊急狀態法、戰爭狀態法等重要部分，雖然在構建應急法律體系方面已經做得比較妥善，但也存在著一些紕漏:第一，中央立法以行政法規和政府規章居多，部門和地方各自立法導致應急法律體系內部產生較多沖突。［8］第二，許多立法的內容較為抽象化、概念化，實踐性效果并不好，忽視了緊急權力的控制和法律救濟而過多的投入了緊急權力的配置。第三，較多重視政府、機關和上級的領導，輕視了非政府部門和下級機關的合作與治理;較多看重應急措施的實體性規定，輕視了應急程序制度建設;較多關注縱向的領導隸屬關系，輕視了機關、部門間橫向作用的互相監督與配合機制。第四，現有法律規范的清理工作機制及很多領域的應急法制規范工作仍不完善。必須使應急法律規范體系化及專門化，才能在一定程度上實現社會從常態管理到應急管理的轉換。緊急狀態制度已在我國憲法中清晰地規定出來，但仍需強化發展應急機制的法治化。第一，需在短時間內制定出緊急狀態法，以適應公共危機發生時帶來的非常規化社會環境。第二，相應的機制與制度需要按照公共危機管理的理論進一步科學完善。第三，現有的應急法律規范進行系統清理勢在必行。第四，行政緊急程序法律需要更加規范化。第五，找出應急體系中的法律空白漏洞，加以填補。
3．2重視高效的情報收集和信息管理
公共危機的應急處理階段，需要非常重視信息的收集、傳遞、處理、識別和工作。危機來臨時，其爆發的發展姿態會導致相關的危機信息量迅速增加，各式各樣的信息不論何種途徑、何種渠道到處傳遞，加之應急處理本身具有時間的緊迫性，一個不起眼的誤導性、錯誤性信息都有可能導致決策的重大偏離，從而帶來更大的災難。在此階段，權威信息的公告是由政府，這些權威信息導向著社會的參與度及價值選擇，避免網絡謠言、人言訛傳等不正常的消息散布。所以，一套高效的情報收集和信息管理系統的建立勢在必行。與此同時，建立一整套信息收集、傳遞、處理、識別、匯報和的制度，會豐富有序地讓社會公眾準確且快速地了解和把握危機信息及解決進度。現在全國大部分城市緊急情況發生時，當地政府有關部門會通過手機短信形式向所在城市公民發出預警或報警信息，通知災情類別和等級，但此類預警提醒往往僅限于簡單的大風寒潮氣象警報、天氣災害和重大地質災害(暴雨、地震等)。供水應急突發事件的公眾預警和信息幾乎沒有。此外，現在的互聯網大媒體時代，公民獲取信息的渠道發生了改變，政府的應急危機信息依舊偏重于傳統的電視、短信以及滯后與消息無法及時互動的報紙、刊物;傳播媒介不靈活且局限性強，造成預警及危機處理的傳播速度及廣度非常有限。政府應該重新衡量新時代下預警機制傳播媒介的選擇。
3．3建立公共危機應急指揮程序
城市公共安全管理中位于先導地位的理應是風險評估;而風險評估應當設立在做應急預案之前。要先根據風險評估的結果來預測風險，再根據風險的順序確定相關配套方法及資源。目前，風險評估體系很多停留在理論研究階段，轉換成實際工作成果的后期開展并未著手。再者，通過數據分析出來的結論最后不一定能成為危機決策的最終依據，最終決策往往要依靠決策層人員的指揮和判斷。層層級級的上報請示、等待領導批示的程序，對很多突發事故的解決造成了滯后，耽誤了危機的最佳解決時機，這就需要建立一個強大、統一、高效的公共危機應急指揮相應程序。
4結語
【關鍵詞】危機管理 公共危機 領導 行為模式
盡管人們對世界有著美好的愿景，卻難以逃避各種危機事件的侵襲。縱觀當今世界，在國際局勢愈加復雜，國內改革逐漸深化的背景下，頻發的公共危機事件對領導者處理危機的能力提出了挑戰。國際上，美國“9-11”事件、印度洋海嘯、全球金融危機、海地和智利特大地震以及最近轟動世界的日本大地震等；在中國，“非典”事件、南方冰雪災害、汶川特大地震、三鹿奶粉事件、新疆“燒”事件、云南地震等，無論是天災還是人禍，都以巨大的沖擊力影響著整個社會。領導者作為組織的主導角色，在處理公共危機這種非常規性事件的過程中，承擔著重要責任，他們做出的決策對整個危機事件的解決來說舉足輕重。
一、公共危機管理理論概述
公共危機管理作為一種非常態的管理，與戰略管理一樣，在預案制定、危機處理、信息等所有危機管理的重要方面和環節等都要領導者做出抉擇。領導者在公共危機管理中的作用主要體現在以下幾方面：
（一）領導者的危機意識直接影響到危機前的預防和準備工作
危機意識是防范危機的起點，領導者危機意識的強弱將直接影響到組織對危機管理的重視程度。領導者在整合組織信息，樹立危機意識，確保資源投入方面有著重要作用，公共組織的領導，對信息的掌控與了解是其他成員無法企及的。這種能力使領導者有義務和責任去分析組織中的情況，預見組織的潛在危險，然后對可能發生的危機進行預測與評估，從而進行有效的前期控制管理。
（二）領導者的危機決策能力決定危機處理的成敗。
在危機發生后，事態的突發性、緊急性和嚴峻性要求領導者在這種非常態的情境下，迅速準確地做出決策。而領導者的決策水平將直接影響到決策方案的合理性和有效性，在決策過程中出現任何一點問題都將造成無可預計的后果，領導者對此負有領導責任。如果沒有領導權威進行控制與協調，會大大加重該地域的混亂狀態。一個擁有強有力控制能力和協同能力的領導者，會將危機處理控制在預定范圍內，讓危機處理過程緊張有序，避免時間和其他效率的浪費。
（三）領導者的溝通與公關能力會影響組織形象。
與外界的溝通和公關是危機管理的重要內容，除了專門的新聞工作者和宣傳發言人以外，領導者也是開展這一工作的重要力量。在危機發生后，領導者需要及時通過媒介向公眾傳達危機的原因、現狀、應對措施以及開展公關活動等，這樣才可以安定民心、維護組織形象。
二、現實公共危機管理中的問題分析
（一）預警期危機管理行為過程
任何危機雖然具有突發性，但是也并不是無跡可尋，它是各種引發危機的矛盾發展的必然結果，只不過存在著前兆是否明顯的區別。在事件爆發之前，社會生活和社會交往的各個方面都會不同程度地反映出一些沖突的跡象。
（二）進展期危機管理行為過程
當危機的過程逐漸展開時，決策者往往看不到任何不同尋常的事情，盡管難以發現的互動已經侵蝕了系統的支柱，一切依然顯得很平靜，而只有當危機處于活躍階段并變得很明顯時，領導者才能認識到它是什么。
（三）決策期危機管理行為過程
當危機已經發生，這時候箭在弦上不得不發，領導者必須在最短的時間內，通過對形勢的確切把握，制定出最佳方案，做出最有效的決策。此時就是顯示領導者魄力的時刻了，領導者不僅要立即使危害得到控制，還要做好溝通工作，在最短的時間內穩定大眾的情緒，避免制造不必要的恐慌，同時還要做好對各類社會資源的整合，以有效應對危機。
（四）終結和問責期危機管理過程
在領導者對公共危機做出決策后，這時候要看的就是在決策下的危機走勢如何了，若是決策正確，則危機時刻很快就會過去，反之，則危機會擴大，引發更大的災難。從哲學上看，沒有事物是永恒的，任何事物都最終走向終結，危機也是如此。在危機終結后，我們就應該處理領導的責任問題了。
三、建立新型危機狀態下的公共管理體系
（1）預防為主理念。英國學者邁克爾曾說過“預防是解決突發性事件的最好方法”。這是預警機制內涵的重要體現，領導者應該有危機意識，把危機的監測、預警、預控和預防作為公共危機管理的中心環節。雖然極易被忽視，但必須把預警期作為重要環節。
（2）真實誠信原則。良好的公共關系是建立在政府與公眾相互信任基礎之上的，而信任的前提是實事求是、以誠相待，因此真實誠信是領導者處理公共危機的重要原則。危機過程中，人心浮動，謠言盛行，如果領導不在第一時間及時、全面的有關真實情況，則很容易喪失自己對危機的控制和駕馭能力，謠言會取而代之，組織的公信力蕩然無存，局面更加難以控制。
（3）以人為本原則。在公共危機管理中，都必須將保障人民群眾的生命安全作為應急處理的關鍵。危機必然造成人民生命財產的重大損失，危機處理過程必須始終堅持以人為本原則，關注民生，重視民生，是度過危機的必然選擇，也是現代政府的執政理念。
（4）科學決策理念。領導者要遵循科學決策的基本規律，堅持用科學的方法分析危機事件狀態，用科學的手段開展進行管理活動。善于吸取專家意見，并充分利用現有技術條件和信息、網絡技術，及時、充分調動各方資源，才能真正控制和駕馭危機，力爭把損失降到最低限度。
四、小結
我國正處在社會變革時期，社會各個方面都在l生劇烈變動。一方面，由于改革開放的不斷深化，無論在生產、交換領域，還是在分配、消費領域都存在著很多矛盾；另一方面，隨著經濟的發展，社會上出現了利益多元化、表達意見多面化的趨勢，這些都不可避免地會使各種因素互相碰撞，產生矛盾，成為公共危機事件的潛在動因。通過對以往危機的起因、過程等的有關學習，就能正確認識危機的一般規律，把握處理危機的主動權。
當前，新疆地區各大中城市的公共安全，正隨著安全環境的變化，從以軍事安全為主要內涵的傳統安全，向包含經濟安全、生態安全、地緣政治安全、意識形態安全等諸多非傳統安全問題在內的綜合安全的轉變。[1]目前在新疆地區，自然災害、事故災難、公共衛生事件、公共安全事件等突發事件各有不同程度的顯現。
1、自然災害
新疆地區的自然地理環境復雜，氣候干燥，地質結構特殊，歷來是我國自然災害比較嚴重的地區，新疆地區的自然災害主要有：地震災害、氣象災害、洪災、旱災、風沙災害等。新疆地區近年來發生的比較大的自然災害有：1993年在南疆發生的歷史上罕見的重大旱災；1993年在阿勒泰等地發生的雪災；2003年在喀什地區巴楚發生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受傷，經濟損失達13.7億元；近幾年發生而且比較突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3級地震，2014年于田“2.12”里氏7.3級地震。
2、事故災難
隨著經濟的快速發展，工業化規模迅速加快，生產流程不斷復雜化，加之部分管理者的管理不科學，缺乏危機意識，各種安全事故災害不斷出現。2005年阜康“7.11”特大礦難，死亡人數達83人，這是新疆地區城市歷史上最大的礦難。此外，近些年來各種交通事故頻繁發生，僅2014年烏魯木齊市發生立案交通事故598起，死亡199人，傷638人，財產損失35.54萬元。
3、突發公共衛生事件
新疆地區城市比較多發生的公共衛生事件主要是各種流行性傳染病、動物疫情、重大食物中毒等。近年來新疆地區城市地區發生的公共衛生事件有：南疆普遍存在的傳染性肺結核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地區城市科信學院麻疹疫情，以及日益嚴重的艾滋病疫情。2008年，烏魯木齊新發現艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整個全區來說，截至2014年年底，新疆累計報告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。
4、突發社會安全事件
伴隨著新疆地區城市地區的社會轉型和現代化進程，由多種不確定性因素引起的社會矛盾加劇，加之境內外“”的滲透，各類社會安全事件頻繁發生，給國家和新疆地區城市的穩定與安全帶來了嚴重的威脅。近些年來，受周邊環境的影響，與“”有關的暴力恐怖襲擊事件也呈上升趨勢，其潛在發生的風險愈來愈大，已成為當前新疆各級城市安全最大的威脅之一。
二、烏魯木齊市公共危機應急管理模式存在的問題
從2003年開始，新疆各級政府危機管理的組織機構、法制制度、運行機制以及公共安全教育等都開始走上了一個從無到有，從不完善到逐步完善，從不為人所重視到逐步重視的過程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各級城市危機管理中的突出問題和缺陷得以充分顯露。新疆維吾爾自治區黨委、人民政府和烏魯木齊市委、人民政府在事件后吸取了足夠的經驗教訓，采取了一系列措施加強和改進烏魯木齊市的突發事件應對能力，特別是針對社會各類突發公共安全事件。
1、烏魯木齊市政府部門應急辦公室(指揮部)的角色定位尷尬
作為一個在政府機構體系中的正式部門，政府應急辦公室（指揮部）處在一個特殊的地位，其權限和職責的有限性，在危機到來之時，使其很難發揮應有的作用。當公共危機發生之時，往往需要政府主要領導來負責，由各部門相關領導參于，成立一個突發事件應急指揮辦公室或指揮部這樣的臨時性機構，主要負責突發事件的應急處置，危及決策和領導指揮。在危機事件處置完畢后，該機構的作用也隨之消失。這樣，辦公室（指揮部）所扮演的角色就顯得非常尷尬。
2、公共危機意識淡薄，思想認識有待深化
烏魯木齊市有關部門開展的公共危機宣傳教育活動，簡單化和泛化現象嚴重，各部門偏愛發放傳統的宣傳單來教育群眾，但單頁內容空洞，形式不夠新穎，致使危機教育活動的效果大打折扣，公民的危機意識未能很好被培養出來。烏魯木齊市相關部門雖然也進行了應急管理宣傳教育進機關，進社區，進學校，進企業的“四進”活動，但活動的效果一般。
3、應對公共危機的預案工作不扎實，缺乏操作性
烏魯木齊市的預案建設表面上工作都已落實到位，但實際上“綱領性”、應急預案數量較多；預案中本級別本地區的特殊性不足，照搬上級機關制定的預案現象嚴重；預案沒有隨著社會的發展而及時修改；應對復合型突發事件的預案數量太少，特別是這類預案制定的過程中，相關部門沒有聯合，部門之間缺乏合作協調。
4、社會參與度不高，政府和社會良性互動不充分
提高公共危機管理能力，政府有責任，公民有義務，需要全社會共同關注共同參與。在日常開展的危機教育活動中，烏魯木齊市市民對危機應對方面知識的學習積極性不高，參與率不高，安全意識、社會責任意識、應急自救互救能力不強，應急處置能力不強，心理承受能力較差。此外，由于烏魯木齊市長期形成的“大政府、小社會”的格局，雖然隨著經濟社會的發展和進步有所改觀，但其主要依靠政治動員模式來進行社會動員，這種社會動員模式在應對單項危機事件時的能力比較強，而對復合型危機事件的應對就顯得比較低效。
三、建立并完善烏魯木齊市公共危機管理中的“一案三制”體系
從2005年開始，烏魯木齊市堅持預防和應急并重，以保障人民群眾生命財產安全為核心，以提高應急管理能力為主線，自上而下、統一行動，從應急預案建設入手，建立和逐步完善應急管理“一案三制”的格局。
1、突發事件應急管理預案
預案是應急管理體系建設是“一案三制”的起點和重點。制定應對突發事件的預案，是突發事件應急管理的第一道防線。[2]從2004年《烏魯木齊市人民政府突發公共事件總體應急預案》頒布以來，烏魯木齊市政府針對多種行業，制定了多項專項應急預案，已形成了一個包括各類突發事件，“縱向到底、橫向到邊”的預案體系。
2、突發事件應急管理體制
整合化是政府應急管理體制的基本要求。目前，烏魯木齊市各級政府設立了應急管理領導機構，在全市基本形成了統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主，全社會共同參與的應急管理體制架構和工作格局。
3、突發事件應急管理機制
在應急信息傳遞機制方面，按照統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的要求，加快推進應急平臺建設，提高應急處置效率和水平，整合各專業信息系統資源，形成統一、高效的應急決策指揮網絡。[3]在應急處置機制方面，堅持早發現、早報告、早控制、早解決的應急處置原則。在公眾溝通與動員機制方面，按照及時主動、準確把握、正確引導、講究方式、注重效果的原則，做好突發公共事件的信息。特別是做好第一時間的簡要信息，及后續工作。
4、突發事件應急管理法制
法律手段是應對突發公共事件最基本、最主要的手段。目前，烏魯木齊市依據有關法律和行政法規，不斷加強應急管理，維護公眾的合法權益，并結合各行業等實際情況出臺了《烏魯木齊市防雷減災管理條例》、《烏魯木齊市突發公共衛生事件應急條例》、《烏魯木齊市突發事件應急管理預案管理辦法》等一系列相關法律法規及辦法，使應對突發公共事件的工作規范化、制度化、法制化，并通過對大量實踐的總結，促進法律、法規和規章的不斷完善。
四、完善烏魯木齊市公共危機治理體系的思考建議
1、建立系統、完善的危機管理法律法規體系
法治是建立城市危機管理體系的基本原則，沒有完備的危機管理法律制度，就不可能有高效能的城市危機管理體制機制。因此，完善我國的公共危機管理的法制建設，必須改變現有的法律對政府外的社會組織和力量不夠重視的現狀，要充分調動各種社會力量使其承擔起相應的公共危機應對職能，形成應對公共危機的強大凝聚力，保證應急資源的有效配置和供給，增強人們應對危機的信心和能力，提高危機管理的效率和質量。[4]
2、建立一元化的危機管理中樞指揮體系
完善公共危機管理機制的首要任務是要依法組建一個具有足夠權力的指揮中心，能有效動員、指揮、協調、調度地區資源應對危機的一元化中樞指揮體系。要加快建立健全信息通報、預防預警、應急處置、輿論引導等方面的溝通協作機制，加強完善統一指揮、上下一致、部門聯動、應急辦綜合協調的工作格局。指揮體系的構建是否科學和運用成功，一定程度上影響和決定著整個城市公共危機管理體系作用的發揮。
3、建立嚴格高效的危機管理信息支持體系
一個有效的危機管理信息系統可以對危機事件發生前的各個環節和節點進行全天候監視，對危機事件處置前后狀況進行實時監控，同時收集、信息，保證信息在整個體系內安全、暢通無阻地傳遞，從而提高城市危機管理體系面對危機事件的響應速度，增強體系的整體性和聯動性。還要十分重視突發公共事件中公眾的社會心理行為的預測、疏導和控制，政府和社會通過科學的心理輔導和正確的輿論引導，及時幫助社會公眾梳理各種復雜的信息，預防和克服危機中的恐慌心理，把突發公共事件造成的影響和損失降到最低。
5、建立完善的技術支持體系及網絡信息系統
加快建立調查評價體系、監測預警體系、防治體系、應急體系，提高對公共危機的綜合防范和抵御能力；通過監測和評估突發公共事件發生的風險，把可以避免的突發公共事件消滅在萌芽狀態；建立暢通快捷的網絡信息系統，包括共享安全信息庫，完善網絡監控機制，優化信息機制。[5]充分利用現代化高科技信息技術，強化各區域、各部門的共享與合作，使信息的得以迅速的覆蓋，認清突發公共事件的性質與進展，在短時間里快速響應，達到優化決策，降低危害程度的目的。
6、開展有效的社會公共危機文化教育
要開展以社會學、心理學、危機預警與響應、危機應對等主要內容的危機文化教育，強化社會各類成員的危機意識，增強危機安全防范意識，達到有效的控制危機的爆發和蔓延。充分發揮網絡媒體的作用，加強宣傳應急預案的主要知識和應急處置的規程，宣傳和普及預防、避險、自救等知識，增強公眾的應急意識和社會責任意識，提高公眾應對各種突發公共事件的綜合素質和能力，這將利于有效地應對突發公共事件以及減少其造成的損失。
五、結語
與我國其他地區相比，當前新疆地區城市特別是烏魯木齊市這樣的首府城市，在經濟發展、社會轉型時期所面臨的各種城市突發問題時，始終存在著由于經濟發展差距、文化差距、方面的因素所導致的社會不穩定因素。這些不穩定因素如果沒有被正確的認識、輸導、處理，很可能伴隨突發公共事件的爆發而掀起更大規模的社會矛盾和沖突。文章以非傳統安全觀的視角來分析當前時期烏魯木齊市面臨的公共安全威脅，提出應建立成熟的危機管理核心，即“一案三制”體系。并且對烏魯木齊市公共危機應急管理體系的發展有針對性地提出一些相應的對策和建議。
作者:李玉軒 單位:新疆師范大學
【注釋】
[1]傅勇.非傳統安全與中國[M].上海人民出版社，2007.020-025.
[2]丁文喜.突發事件應對與公共危機管理[M].光明日報出版社，2009.98-107.
[3]唐鈞，陳淑偉.全面提升政府危機管理能力，構建城市安全和應急體系[J].探索，2005(4)74-77.
論文關鍵詞 公共危機管理 政府 公眾參與
近幾年來各類公共危機事件，無論是自然災害事件還是社會危機事件層出不窮，嚴重影響著社會的進步發展，建立一個全面的有效的公共危機管理體系就顯得尤為重要。目前我國的公共危機管理體系初步建立，政府作為管理體系的主導人承受著巨大壓力，面臨著嚴峻的挑戰，但是單靠政府的單薄的力量是無法出色完成公共危機的治理完善，這個時候就需要組成社會成員的公眾、各種社會組織的力量。古語說，水可載舟亦可覆舟，因此公眾的參與對于公共危機的管理起著不可或缺的作用。
一、 公眾參與對于公共危機管理的實際意義
首先，公眾參與具有堅實的理論基礎。上世紀90年代興起的“新公共管理”理論表達了一種管理的新思想，要實現治理，實現善治，不單單依靠政府這一角色，更需要公眾、社會組織積極參與進來，努力協作，共同實現善治;其次，由于公共危機具有不可預料性、不確定性、破壞性大等特點，政府也因為自身的局限性，在短時間內提供的公共資源有限，空間分配的密度也有限，從而對于某些突發的公共危機事件無法做到有效及時的處理，導致大量人力、財產損失，這樣的結果是得不償失的。因此單單依靠政府的力量是無法達到良好的危機管理的，公眾的參與是實現良好危機管理的重要保障;再次，公眾參與能夠增強與政府的良性互動。公眾通過參與危機管理，了解危機事實，增強防范意識，提高防范能力，而且，公眾能夠監督政府，保證政府依法履行自己的職責，保證公共利益，促進政府有效及時的處理危機事件。政府也通過公眾參與，了解到公眾的利益訴求，盡可能的滿足公眾的正當利益，從而也能夠減少了一些社會危機事件的發生。
二、公眾參與的現狀及出現的問題
在近些年的公共危機事件中，可以看到，公眾參與在不斷地進步。表現在幾個方面：
第一，公眾的危機意識和參與意識在不斷地提高，而且參與的能力也不斷地增強。例如云南魯甸地震后，有許多公眾自愿組成救護隊趕往災區，大量的公眾捐獻的物資源源不斷地送往災區。
第二，公眾參與的理性化程度增加。在以往的危機參與中，公眾分析看待事件往往依據情感因素，理性因素比較少，而隨著教育水平的不斷推進，公眾在分析事件中就尤為客觀和科學，參與管理時也比較理性化。
第三，與政府的溝通互動趨于良性化。政府在危機事件處理過程中保證了信息的公開透明，讓公眾了解到事情的進展，也有效的抵制謠言的傳播擴散;第四，危機參與的主體越來越廣泛，各種社會組織，各個社會階層都積極參與到危機管理中，齊心協力促進危機事件的解決。然而，我們不難發現，公眾參與依然存在著大量的問題，主要表現在以下幾個方面。
（一）公眾參與危機意識不強，參與意識與能力欠缺
首先，從公眾自身情況來看，公眾習慣把自己當做危機管理中的受助者，處于被動地位，等待政府的救援，雖然在每次自然災害發生后，很多公眾會自愿獻血，自駕車去救災等等，但是從整體上看，公眾參與的自覺性和主動性不高。
其次，大部分的公眾缺乏危機前積極的預警意識和防范意識，從而使得危機會造成更大的損失;再次，由于公眾在危機發生時會處在一種恐慌狀態，心理承受能力低，任何一種風吹草動都會使其做出強烈的反應，更有小部分公眾會產生從眾的心理，做出不理性的行為，不僅不利于危機事件的圓滿解決，而且會造成社會秩序的混亂。
（二）傳統管理理念嚴重阻礙束縛著公眾參與危機管理
在傳統的管理理念中，政府一直占據各種管理體系中的核心地位，起著主導的作用。在濃厚的官僚制和官本位思想的影響下，公眾一直被看做是政策的被動接受者，在危機發生之時，政府首先想到的是自己解決問題，而不是讓廣大的公眾參與進來，政府對公眾參與的作用認識不到位，忽視公眾的力量，這樣可能會導致政府作出的決策與公眾的實際利益脫節或者相沖突，達不到良好的危機管理效果。而且，政府官員本身還有自利性，為防止公眾觸及自己的利益，極力排斥公眾的參與。
（三）公眾參與危機管理的法律體系不健全，缺乏制度保障
目前，我國現有的法律制度為公眾參與危機管理提供了可能性，但是公眾參與的程序，需要承擔的責任等具體事項并沒有在法律中呈現，保障公眾參與的法律法規并不完善，很多有關的程序規則模棱兩可，模糊不清，無法為公眾參與提供參考，具體表現在：公眾成為管理主體的地位無法得到制度程序上的保證，公眾參與的合法權利也沒有制度上的規定，制度上的不明確使得公民在參與危機管理過程中無法可依，極易造成混亂。另外，對于公眾在參與過程中出現的人身或財產上損失也沒有制度上的保障。
（四）公眾參與危機管理缺乏廣泛靈活的組織
公眾作為單一的個體，沒有形成有序的組織或集體，盲目參與到危機管理過程中，可能會造成危機管理的無序和混亂。隨著社會的進步，更多的代表公眾、表達公眾利益訴求的社會組織大量涌現，如志愿者協會、慈善協會等，但是在數量和能力上低于發達國家的水平。并且，我國的社會組織一般為官辦組織，尋求政府的庇護，帶有濃厚的行政色彩，相對來說缺乏自由性、靈活性和創新性，很難真正發揮社會組織應有的作用。
三、 公眾有效參與危機管理的對策措施
（一）開展危機教育，培養危機意識，提升參與能力
第一，全國各大中小學、高等教育、職業教育等都應該開設危機教育課程，政府注重加強危機方面的宣傳監獄，讓每位公民都能切身體會到危機防范的重要性，逐步培養起公眾的危機意識。
第二，紙上得來終須淺，絕知此事要躬行。理論的實現需要實踐，在危機管理中，公眾需要的不僅僅是防范危機的意識和知識，而且更需要具備相關的防范技能，所以，各個社會單位要經常組織危機演習，通過虛擬的危機現場，不僅可以完善危機管理的監控和預警體系，而且能夠提高政府和公眾的危機意識，提升參與能力。
（二）轉變政府傳統的管理理念，積極促進公眾參與危機管理
第一，在我國傳統的管理理念中，政府是管理者和主導者，公眾作為被管理者要接受政府的領導，聽從政府的安排，被動的接受政策，按照政策開展工作學習。而且由于官僚組織結構的封閉性，管理強調技術和專家指導，公眾參與一直被否定排斥，但是，隨著危機事件的不斷發生，政府單薄的力量需要公眾和社會團體的幫助，因此，政府應該轉變管理理念，大膽放權，給予公眾充分的信任。
第二，政府還應當不斷改革和完善組織結構，促進組織更加透明開放，為公眾參與奠定基礎。
第三，政府應不斷完善公眾參與的環境，改善傳統的公民參與制度，如制度，保證公眾參與渠道暢通。
（三）建立健全公眾參與危機管理法律體系
第一，應該通過立法明確公眾的參與權利，使其成為合法權利。這點是重中之重，也是首先必需要做的。在我國，所有的事情都要做到有法可依，有法必依，公眾沒有合法的參與權利，就無法實施合法的行為。
第二，在公眾參與危機管理法律體系的構建中，需要明確哪些危機事件是需要公眾參與的，哪些事件是避免公眾參與的，換言之，就是公眾參與事件的范圍。同時，還需要對參與的主體范圍、參與的方式、程序、參與權的監督和制約都要做出明確的規定，使公眾做到有法可依，有程序可依。
第三，在處理危機事件的過程中，政府為確保危機事件在可以掌控的范圍內，必須對公眾的某些權利和義務做出規定或限制，保證社會的秩序和穩定。
（四）支持社會組織的發展，保證社會組織的自由性和靈活性
社會組織是公眾參與危機管理的重要橋梁，也是危機管理中不可忽視的重要成員，因此，政府應大力支持社會組織的建立發。
第一，政府應努力轉變政府職能，完成向服務型政府的轉變，為社會組織的發展提供大量的資源和優越的發展環境，同時，在財政上給予社會組織優惠或補貼，也可以給予一定的技術支持。
關鍵詞：移動互聯網;公共關系;公共關系危機
公共關系，主要是指社會組織為了實現自身良好形象的樹立，而利用科學化、系統化的途徑，與公共之間所樹立的交互性關系，在此積極關系下所形成的公共活動，則被稱為公共關系。而公共關系危機，則是在建立此類關系的過程中，由于組織發生了一系列的不良事件，或由于受到部分因素影響，導致社會公眾對與組織之間的積極關系產生了質疑，而引發的關系危機，則被稱為公共關系危機。公共關系危機不僅將阻礙企業組織的日后發展，甚至將對全社會的和諧發展產生不良的影響。因此，對企業公共關系危機管理的研究，也日益成為了我國相關學者所重點關注的內容之一。
一、移動互聯網與企業公共關系危機管理概述
1.移動互聯網概念。隨著社會的不斷發展，互聯網技術日益成為人們日常生活中的重要組成部分，并為世界各國之間的交流與發展提供了良好的平臺，是促進世界一體化趨勢到來的主要力量。移動通信作為二十一世紀以來被廣泛應用的技術手段之一，為人們生活水平的提高產生了至關重要的影響，尤其是移動互聯網概念的提出，其是在二者的有效結合下，所形成的新型技術模式。目前，互聯網的不斷發展使PC互聯網的發展趨勢已經日益飽和，而移動互聯網在結合當前發展較為迅速的移動通信技術基礎上，實現了對人們日常生活的豐富化。據相關統計數據顯示，我國當前的手機網民已超過85%以上，這充分體現出了當前移動通信技術擁有較為廣闊的發展市場，并將擁有更為廣闊的發展前景，從而進一步帶動互聯網技術的廣泛應用。
2.企業公共關系危機及其管理概念。公共關系管理，作為企業樹立社會公眾形象的主要途徑，是促進當前企業發展的核心手段之一，而公共關系危機，作為公共關系學內的一種表現形式，是阻礙企業正常經營發展，并對其日后的生存等產生嚴重威脅的不良事件，其甚至將對企業的整體形象產生影響，最終導致企業面臨巨大的經濟損失及危機。導致企業公共關系危機的情況具有復雜性，不僅包括企業內部的管理、經營以及防范等問題，同時也包括外部自然條件、經濟環境、重大不良事件等因素而引發的公共關系危機，是決定企業發展水平的主要因素。因此，企業公共關系危機的管理，作為當前實現且公共關系水平有效提高的主要途徑，將為企業的發展產生十分積極的影響。
二、移動互聯網背景下企業公共關系危機管理存在的問題
在移動互聯網背景下，我國的許多企業都面臨著對公共關系危機管理模式的有效改革，而在實際工作的開展中，卻由于部分企業內部的管理意識相對薄弱等問題，為企業的公共關系管理工作的順利開展產生了阻礙。
1.缺少公共關系危機管理意識。在對公共關系危機進行管理的過程中，必須先擁有對其的管理意識以及防范意識，才能確保對公共關系危機的突破，并將其內部的潛在因素進行有效預防，從而確保企業的穩定發展。而在當前我國的大部分企業內部，卻存在缺少公共關系危機的管理意識，從而導致對其的重視程度較低，并未能實現對公共關系危機的有效預防。一方面，企業內缺乏危機意識。在移動互聯網背景下，任何人都將成為新聞的傳播者，而這就為企業的發展提出了更嚴格的要求，同時也使其面臨著更大的危機與挑戰，企業在發展過程中必須加強對危機的有效防范與管理，才能避免公共關系危機事件的發生。另一方面，企業內缺乏公共關系意識。部分企業在發展的過程中，只注重眼前的經濟利益，而忽視了對于與社會大眾之間良好關系的有效建立，從而導致其當前所處的社會環境日益復雜，最終對企業的發展產生了阻礙。
2.缺少對移動互聯網的積極利用。移動互聯網技術的發展，不僅為企業的發展帶來了更多豐富的知識信息資源，同時也使其處于在公開、透明化的社會當中，而在移動互聯網背景下，企業對于新媒體產業的應用，也決定了其公共關系危機管理水平的高低。目前，我國大部分企業都缺少對移動互聯網的積極利用，并低估了網絡公共關系危機對企業發展的影響。移動互聯網背景下，信息的傳播速度更為廣泛和迅速，這將導致企業內的公共關系危機波及范圍更廣泛，影響力度更大，從而導致與其相關的企業也將受到牽連。在此過程中，網絡雖然促進了企業知名度以及認可度的提升，但也使其接受著更多社會大眾的檢驗，同時也將導致在移動互聯網背景下的企業公共關系危機，呈現出不斷蔓延的擴大化趨勢。而在此過程中，一旦企業缺少對移動互聯網的積極利用，則會出現不利于企業發展的不良效應，從而加重企業內的公共關系危機，不利于對其管理工作的開展。
三、移動互聯網背景下加強企業公共關系危機管理的對策
通過上文的分析可以發現，目前我國企業內部的公共關系危機管理中依然存在一系列的問題，其不僅將影響我國企業良好形象的樹立，同時也不利于我國整體經濟環境的穩定發展。因此，本文將對移動互聯網背景下加強企業公共關系危機管理的對策進行分析，從而為我國企業的發展提供現代化的理論支持。
1.提升企業管理者公共關系危機管理意識。企業管理者，作為企業發展方向的制定者，是決定企業整體發展水平的主要參與者，因此，只有提升企業管理者公共關系危機管理的意識，才能確保其管理工作的有效開展，最終促進企業的健康發展。一方面，企業管理者應當加強對公共關系危機管理理念的學習，通過對國內外成功企業的經驗學習，樹立危機防范意識，并建立相應的危機防范管理模式，通過對公共關系危機的積極預防，為企業日后的發展提供基礎的環境保障。另一方面，企業管理者應當提升對公共關系的重視程度，利用當前的移動互聯網技術，通過網絡途徑實現對相關信息資源的獲取，并以此來加強管理者對公共關系的了解，進一步建立健全的公共關系管理體系，從而減少企業內的公共關系危機，為企業的發展樹立良好的形象。
2.加強對移動互聯網技術的積極利用。由于企業公共關系危機的出現具有不可預測性，這就使企業只能通過對其的防范，或建立健全的管理制度，通過對危機出現的積極解決，才能確保公共關系危機的出現為企業帶來的損失降到最低。因此，企業可以加強對移動互聯網技術的積極利用，以此來確保對公共關系危機的科學化管理。企業可以通過對傳統公共關系管理模式的完善，與現有的現有的新型媒體相結合，從而實現對管理工作的輔助。由于移動互聯網是當前企業公共關系危機蔓延的主要平臺，所以其也應當作為管理工作開展中的重點，利用媒體平臺的積極應對與澄清，實現對危機的有效化解。除此之外，企業也可以借助第三方的力量，實現對不良危機實現的化解，減少其對企業所帶來的不良影響，并通過與消費者的有效溝通，實現對公共關系危機的正面應對。3.強化對企業公共關系危機的溝通管理。溝通作為企業內部公共關系危機管理內的重要組成環節，將為公共關系危機的有效解決產生十分積極的影響。基于此，強化對企業公共關系危機的溝通管理，已經日益成為企業在開展公共關系管理工作中的核心環節，并掌握著企業良好形象樹立的命脈。一方面，企業應當注重速度的保證，即在公共關系危機出現的第一時間，確保對當前真實信息的有效掌握，才能通過對信息的分析和研究，制定出相應的解決對策，從而有利于企業對社會大眾的積極澄清。另一方面，企業應當對所調查信息的公開，并積極主動的聯系媒體、網絡等新媒體平臺，表明自身的立場，并對自身的聲譽進行擔保，才能真正做到對社會大眾負責，并實現與社會大眾的良好溝通，有利于對公共關系危機的積極化解，促進企業內部公共關系危機管理水平的提升。
四、結語
二十一世紀的到來，使人們逐漸步入了互聯網時代，并以此為社會背景，為我國的企業發展提出了更嚴格的要求。移動互聯網，作為互聯網時代內的核心產物，主要是利用移動通信與互聯網技術的有效結合，進一步為人們生活水平的提高產生了積極的影響，同時也日益成為當今社會發展中的重要組成部分。公共關系作為企業發展中的核心內容，已經逐漸成為衡量企業發展地位的主要標準，并在企業長期的發展中扮演著十分重要的角色。因此，本文將以移動互聯網為背景，首先對移動互聯網與企業公共關系危機管理進行分析，其次對移動互聯網背景下企業公共關系危機管理中存在的問題進行研究，并于最后提出加強企業公共關系危機管理的對策，以此來促進我國企業的健康發展。
作者:司楊 單位:曲靖師范學院
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【關鍵詞】 烏魯木齊；公共安全；危機管理；治理體系
由于烏魯木齊市其所處的特殊的地緣政治背景、復雜的自然地理環境、多元文化下的民族與宗教問題、轉型期出現的各種社會矛盾，使得各類突發公共事件發生的頻率以及危害性呈嚴峻趨勢。在民族地區特殊的多元文化背景下，群體性社會安全事件涉及面廣、影響力大、控制難，其背后往往隱含著民族地區民族、宗教等方面復雜的社會矛盾。與其他地區相比，對新疆地區的穩定和安全構成巨大威脅的一些突發公共事件值得特別關注，因此構建并完善民族地區的公共危機管理體系值得進一步深入研究。
一、新疆地區公共安全領域面臨的主要問題
當前，新疆地區各大中城市的公共安全，正隨著安全環境的變化，從以軍事安全為主要內涵的傳統安全，向包含經濟安全、生態安全、地緣政治安全、意識形態安全等諸多非傳統安全問題在內的綜合安全的轉變。[1]目前在新疆地區，自然災害、事故災難、公共衛生事件、公共安全事件等突發事件各有不同程度的顯現。
1、自然災害
新疆地區的自然地理環境復雜，氣候干燥，地質結構特殊，歷來是我國自然災害比較嚴重的地區，新疆地區的自然災害主要有：地震災害、氣象災害、洪災、旱災、風沙災害等。新疆地區近年來發生的比較大的自然災害有：1993年在南疆發生的歷史上罕見的重大旱災；1993年在阿勒泰等地發生的雪災；2003年在喀什地區巴楚發生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受傷，經濟損失達13.7億元；近幾年發生而且比較突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3級地震， 2014年于田“2.12”里氏7.3級地震。
2、事故災難
隨著經濟的快速發展，工業化規模迅速加快，生產流程不斷復雜化，加之部分管理者的管理不科學，缺乏危機意識，各種安全事故災害不斷出現。2005年阜康“7.11”特大礦難，死亡人數達83人，這是新疆地區城市歷史上最大的礦難。此外，近些年來各種交通事故頻繁發生，僅2014年烏魯木齊市發生立案交通事故598起，死亡199人，傷638人，財產損失35.54萬元。
3、突發公共衛生事件
新疆地區城市比較多發生的公共衛生事件主要是各種流行性傳染病、動物疫情、重大食物中毒等。近年來新疆地區城市地區發生的公共衛生事件有：南疆普遍存在的傳染性肺結核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地區城市科信學院麻疹疫情，以及日益嚴重的艾滋病疫情。2008年，烏魯木齊新發現艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整個全區來說，截至2014年年底，新疆累計報告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。
4、突發社會安全事件
伴隨著新疆地區城市地區的社會轉型和現代化進程，由多種不確定性因素引起的社會矛盾加劇，加之境內外“”的滲透，各類社會安全事件頻繁發生，給國家和新疆地區城市的穩定與安全帶來了嚴重的威脅。近些年來，受周邊環境的影響，與“”有關的暴力恐怖襲擊事件也呈上升趨勢，其潛在發生的風險愈來愈大，已成為當前新疆各級城市安全最大的威脅之一。
二、烏魯木齊市公共危機應急管理模式存在的問題
從2003年開始，新疆各級政府危機管理的組織機構、法制制度、運行機制以及公共安全教育等都開始走上了一個從無到有，從不完善到逐步完善，從不為人所重視到逐步重視的過程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各級城市危機管理中的突出問題和缺陷得以充分顯露。新疆維吾爾自治區黨委、人民政府和烏魯木齊市委、人民政府在事件后吸取了足夠的經驗教訓，采取了一系列措施加強和改進烏魯木齊市的突發事件應對能力，特別是針對社會各類突發公共安全事件。
1、烏魯木齊市政府部門應急辦公室（指揮部）的角色定位尷尬
作為一個在政府機構體系中的正式部門，政府應急辦公室（指揮部）處在一個特殊的地位，其權限和職責的有限性，在危機到來之時，使其很難發揮應有的作用。當公共危機發生之時，往往需要政府主要領導來負責，由各部門相關領導參于，成立一個突發事件應急指揮辦公室或指揮部這樣的臨時性機構，主要負責突發事件的應急處置，危及決策和領導指揮。在危機事件處置完畢后，該機構的作用也隨之消失。這樣，辦公室（指揮部）所扮演的角色就顯得非常尷尬。
2、公共危機意識淡薄，思想認識有待深化
烏魯木齊市有關部門開展的公共危機宣傳教育活動，簡單化和泛化現象嚴重，各部門偏愛發放傳統的宣傳單來教育群眾，但單頁內容空洞，形式不夠新穎，致使危機教育活動的效果大打折扣，公民的危機意識未能很好被培養出來。烏魯木齊市相關部門雖然也進行了應急管理宣傳教育進機關，進社區，進學校，進企業的“四進”活動，但活動的效果一般。
3、應對公共危機的預案工作不扎實，缺乏操作性
烏魯木齊市的預案建設表面上工作都已落實到位，但實際上“綱領性”、應急預案數量較多；預案中本級別本地區的特殊性不足，照搬上級機關制定的預案現象嚴重；預案沒有隨著社會的發展而及時修改；應對復合型突發事件的預案數量太少，特別是這類預案制定的過程中，相關部門沒有聯合，部門之間缺乏合作協調。
4、社會參與度不高，政府和社會良性互動不充分
提高公共危機管理能力，政府有責任，公民有義務，需要全社會共同關注共同參與。在日常開展的危機教育活動中，烏魯木齊市市民對危機應對方面知識的學習積極性不高，參與率不高，安全意識、社會責任意識、應急自救互救能力不強，應急處置能力不強，心理承受能力較差。
此外，由于烏魯木齊市長期形成的“大政府、小社會”的格局，雖然隨著經濟社會的發展和進步有所改觀，但其主要依靠政治動員模式來進行社會動員，這種社會動員模式在應對單項危機事件時的能力比較強，而對復合型危機事件的應對就顯得比較低效。
三、建立并完善烏魯木齊市公共危機管理中的“一案三制”體系
從2005年開始，烏魯木齊市堅持預防和應急并重，以保障人民群眾生命財產安全為核心，以提高應急管理能力為主線，自上而下、統一行動，從應急預案建設入手，建立和逐步完善應急管理“一案三制”的格局。
1、突發事件應急管理預案
預案是應急管理體系建設是“一案三制”的起點和重點。制定應對突發事件的預案，是突發事件應急管理的第一道防線。[2]從2004年《烏魯木齊市人民政府突發公共事件總體應急預案》頒布以來，烏魯木齊市政府針對多種行業，制定了多項專項應急預案，已形成了一個包括各類突發事件，“縱向到底、橫向到邊”的預案體系。
2、突發事件應急管理體制
整合化是政府應急管理體制的基本要求。目前，烏魯木齊市各級政府設立了應急管理領導機構，在全市基本形成了統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主，全社會共同參與的應急管理體制架構和工作格局。
3、突發事件應急管理機制
在應急信息傳遞機制方面，按照統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的要求，加快推進應急平臺建設，提高應急處置效率和水平，整合各專業信息系統資源，形成統一、高效的應急決策指揮網絡。[3]在應急處置機制方面，堅持早發現、早報告、早控制、早解決的應急處置原則。在公眾溝通與動員機制方面，按照及時主動、準確把握、正確引導、講究方式、注重效果的原則，做好突發公共事件的信息。特別是做好第一時間的簡要信息，及后續工作。
4、突發事件應急管理法制
法律手段是應對突發公共事件最基本、最主要的手段。目前，烏魯木齊市依據有關法律和行政法規，不斷加強應急管理，維護公眾的合法權益，并結合各行業等實際情況出臺了《烏魯木齊市防雷減災管理條例》、《烏魯木齊市突發公共衛生事件應急條例》、《烏魯木齊市突發事件應急管理預案管理辦法》等一系列相關法律法規及辦法，使應對突發公共事件的工作規范化、制度化、法制化，并通過對大量實踐的總結，促進法律、法規和規章的不斷完善。
四、完善烏魯木齊市公共危機治理體系的思考建議
1、建立系統、完善的危機管理法律法規體系
法治是建立城市危機管理體系的基本原則，沒有完備的危機管理法律制度，就不可能有高效能的城市危機管理體制機制。因此，完善我國的公共危機管理的法制建設，必須改變現有的法律對政府外的社會組織和力量不夠重視的現狀，要充分調動各種社會力量使其承擔起相應的公共危機應對職能，形成應對公共危機的強大凝聚力，保證應急資源的有效配置和供給，增強人們應對危機的信心和能力，提高危機管理的效率和質量。[4]
2、建立一元化的危機管理中樞指揮體系
完善公共危機管理機制的首要任務是要依法組建一個具有足夠權力的指揮中心，能有效動員、指揮、協調、調度地區資源應對危機的一元化中樞指揮體系。要加快建立健全信息通報、預防預警、應急處置、輿論引導等方面的溝通協作機制，加強完善統一指揮、上下一致、部門聯動、應急辦綜合協調的工作格局。指揮體系的構建是否科學和運用成功，一定程度上影響和決定著整個城市公共危機管理體系作用的發揮。
3、建立嚴格高效的危機管理信息支持體系
一個有效的危機管理信息系統可以對危機事件發生前的各個環節和節點進行全天候監視，對危機事件處置前后狀況進行實時監控，同時收集、信息，保證信息在整個體系內安全、暢通無阻地傳遞，從而提高城市危機管理體系面對危機事件的響應速度，增強體系的整體性和聯動性。還要十分重視突發公共事件中公眾的社會心理行為的預測、疏導和控制，政府和社會通過科學的心理輔導和正確的輿論引導，及時幫助社會公眾梳理各種復雜的信息，預防和克服危機中的恐慌心理，把突發公共事件造成的影響和損失降到最低。
5、建立完善的技術支持體系及網絡信息系統
加快建立調查評價體系、監測預警體系、防治體系、應急體系，提高對公共危機的綜合防范和抵御能力；通過監測和評估突發公共事件發生的風險，把可以避免的突發公共事件消滅在萌芽狀態；建立暢通快捷的網絡信息系統，包括共享安全信息庫，完善網絡監控機制，優化信息機制。[5]充分利用現代化高科技信息技術，強化各區域、各部門的共享與合作，使信息的得以迅速的覆蓋，認清突發公共事件的性質與進展，在短時間里快速響應，達到優化決策，降低危害程度的目的。
6、開展有效的社會公共危機文化教育
要開展以社會學、心理學、危機預警與響應、危機應對等主要內容的危機文化教育，強化社會各類成員的危機意識，增強危機安全防范意識，達到有效的控制危機的爆發和蔓延。充分發揮網絡媒體的作用，加強宣傳應急預案的主要知識和應急處置的規程，宣傳和普及預防、避險、自救等知識，增強公眾的應急意識和社會責任意識，提高公眾應對各種突發公共事件的綜合素質和能力，這將利于有效地應對突發公共事件以及減少其造成的損失。
五、結語
與我國其他地區相比，當前新疆地區城市特別是烏魯木齊市這樣的首府城市，在經濟發展、社會轉型時期所面臨的各種城市突發問題時，始終存在著由于經濟發展差距、文化差距、方面的因素所導致的社會不穩定因素。這些不穩定因素如果沒有被正確的認識、輸導、處理，很可能伴隨突發公共事件的爆發而掀起更大規模的社會矛盾和沖突。文章以非傳統安全觀的視角來分析當前時期烏魯木齊市面臨的公共安全威脅，提出應建立成熟的危機管理核心，即“一案三制”體系。并且對烏魯木齊市公共危機應急管理體系的發展有針對性地提出一些相應的對策和建議。
【注 釋】
[1] 傅勇.非傳統安全與中國[M].上海人民出版社，2007.020-025.
[2] 丁文喜.突發事件應對與公共危機管理[M].光明日報出版社，2009.98-107.
[3] 唐鈞，陳淑偉.全面提升政府危機管理能力，構建城市安全和應急體系[J].探索，2005（4）74-77.
[4] 石路.論民族地區突發公共事件的預警與防范機制[J].貴族民族研究，2007（01）45-49.
[5] 茍君厲.城市公共安全面臨的挑戰以及應急機制的建構[J].上海城市管理職業技術學院學報，2008（01）7-10.
【關鍵詞】公共衛生管理；衛生管理體系；處置對策
1.前言
公共衛生管理離不開社會公眾一起努力，這樣才會使環境衛生、醫生診治及防控疾病、提高重視程度及控制疾病流行等方面得到明顯改善。政府針對各類突發狀況，采取有效措施實施管理職能，對人們健康進行保護，從而實現對疾病的有效防控。公共衛生管理與科技水平及社會公眾配合具有比較密切的關系，構建比較健全的公共衛生管理體系，對于提高公共衛生管理水平具有十分重要的作用。
2.公共衛生管理現狀
隨著不斷深入的社會經濟體制改革，我國公共衛生事業得到快速發展。政府部門十分重視公共衛生管理，逐步完善傳統公共衛生管理模式，構建符合我國國情的公共衛生管理體系，實現科學規范地公共衛生管理。因公共衛生管理目前還較為薄弱，特別是農村具有交叉的衛生條件，相對于城市還存在較大差距。基于政府的大力支持，不斷增加對公共衛生事業的投入，但還是難以改善農村公共醫療衛生現狀，農民看病難、醫藥貴等現象難以有效解決。只有不斷縮小城鄉差距，才能使城鄉居民享有基本公共衛生醫療服務，進而實現公共衛生事業的健康發展。
3.公共衛生管理中存在的問題
3.1 危機公關應對措施不足
危機公關一般是指企業等為減少或避免因危機導致的損失，有組織有計劃的制定與實施管理職能與處置措施。危機公關基于公關理論及原則的指導下，在突發性危機事件中應用公關策略及應對措施。公共衛生管理部門目前還沒有建立危機公關，難以改善突發性危機事件導致的危機局面，因此在發生危機時降低發生率難度較大。針對公共衛生管理現狀，企業比較缺乏危機公關，導致實施危機公關應對措施具有一定的難度。
3.2 危機管理機制不夠完善
危機管理目標是組織自身及外部環境，關鍵在于突發性危機事件的應對，明顯降低危機可能引起的損害。借助于可能或即將發生的危機開展分析預測，與公共衛生具體情況相結合，制定較為完善的措施。公共衛生管理體制相對落后，職能不清晰，存在多頭管理等客觀現象，若引起危機，化解難度較大，將損害公共衛生信譽。因政府投入資金不足及醫療衛生事業逐步向市場化方向發展，衛生醫療費用大部分向城市傾斜，而城市中的衛生醫療費用主要用于大醫院，導致農村地區衛生醫療費用極度缺乏。
3.3 應急預警系統不完善
公共衛生管理系統中，城鄉區域的大部分都沒有建立預警系統。因人們缺乏危機意識，遇到突發狀況時難以利用預警系統將有效信息進行傳遞，因而無法面對各種危機情況。而缺乏充分的資源儲備與支援準備，對于公共衛生事業發展將產生重要影響，因此改善公共衛生管理現狀需要國家需要投入必要的資金支持。
3.4 醫療資源不足
醫療改革受市場化趨勢發展的影響是未來的趨勢，醫療衛生經費主要向城市分配是在一定時期內客觀存在的，導致農村區域缺乏醫療經費、醫藥少、就醫難等實際情況。引起公共衛生資源相對過剩與不足并存的現實情況，主要表現在公共衛生資源在發達地區閑置，在不發達地區普遍不足。
3.5 公共衛生管理人員綜合素質不高
公共衛生管理系統中目前尚未得到社會公眾的重視，人才斷層狀況客觀存在。而公共衛生管理人員缺乏對公共衛生管理的廣泛認識，無法適應客觀發展的要求。因公共衛生管理人員綜合素質普遍不高，對于公共衛生事業的長期發展十分不利。
3.6 公共衛生管理體系不夠完善
隨著不斷深入的市場經濟體制改革，醫療衛生事業也向市場化方向發展。一些發達及發展中國家，醫療衛生經費大部分還是需要政府承擔，公共衛生管理體系的不完善，對于公共衛生管理部門應對突發性危機事件十分不利。
4.公共衛生管理的處置對策
4.1 構建完善的公共衛生危機公關體系
危機發生客觀存在且難以避免的，因此需要做好充分準備。建立適宜于公共衛生管理的危機公關體系，便于對突發性危機進行處置。應提高對危機公關的重視，根據危機公關原則妥善解決危機事件，進而促進公共衛生管理事業的有序發展。
4.2 構建完善的公共衛生管理與宏觀調控體系
應前移企業衛生職能重心，將醫療置于有效預防中，對各部分職能進行明確。將重點向構建完善的公共衛生管理與宏觀調控體系上轉移，對于目前公共衛生管理職能混亂現狀的改善具有重要作用。
4.3 構建暢通的公共衛生信息通道
在公共衛生管理與突發危機應對中，信息傳遞具有十分重要的作用，所以，構建暢通的公共衛生管理信息通道，能夠明顯提高工作人員信息處理能力。因公開信息可提高公眾信任，避免發生隨意性及不負責任行為。在人員素質提高、硬件設施配備及政府人員意識提高等方面，構建暢通的信息通道具有重要作用。
4.4 構建完善的農村醫療體制
農村醫療衛生保障是國家公共衛生保障的重要組成部分，在不斷發展的公共衛生事業中，應將農村衛生改革作為重要突破口，不斷規范農村公共衛生建設。結合農村衛生優勢，構建完善的農村醫療保障體系及醫療防疫網，從政策與法律層面上保證農民可獲得基本醫療服務。
4.5 構建高素質公共衛生管理隊伍
因公共衛生管理隊伍缺少高素質人才，在一定程度上制約了公共衛生管理水平的提高。所以應結合專業與技術發展的客觀需要進行調整，合理配置公共衛生管理隊伍。加強培訓以提高專業人員的整體素質，進而在突發危機時可及時進行應對。
4.6 構建公共衛生管理及服務體系
國家作為公共衛生管理主體，離不開社會各階層的參與，社會、民眾及政府等方面的力量對于構建良好的社會氛圍具有重要作用。因我國公共衛生管理相對比較薄弱，應構建完善的公共衛生管理體系，改善現有衛生管理體制，進而實現科學規范的公共衛生體制，這對于提高公眾健康安全，改善我國公共衛生管理現狀具有十分積極的意義。
