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關鍵詞：城鎮居民養老保險；制度設計；養老金水平
本文系2015年國家級大學生創新訓練計劃項目：“我國北方城鎮居民養老保險實施現狀與區域比較――基于山東、河南、甘肅三地的縣域城鎮調研數據”研究成果（201511149013）
中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A
收錄日期：2015年10月22日
2011年6月13日頒布的《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》對解決城鎮居民養老，構建和諧社會，促進經濟發展具有重大的歷史意義。此后，山東省濟寧市金鄉縣按照省政府《關于建立居民基本養老保險制度的實施意見》（魯政發[2013]13號）和市政府《關于建立居民基本養老保險制度的實施意見》（濟政發）[2014]7號）兩個文件的要求，決定將金鄉縣新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”）制度與城鎮居民社會養老保險（以下簡稱“城居保”）制度合并實施，建立了適合城鄉居民的居民基本養老保險（以下簡稱“居民養老保險”）制度，建立了個人繳費、集體補助和其他資助、政府補貼相結合的居民養老保險制度。個人繳費標準劃分為每年100元、300元、500元、600元、800元、1，000元、1，500元、2，000元、2，500元、3，000元、4，000元、5，000元這12個檔次，其中，100元檔次只適用于重度殘疾人等繳費困難群體的最低選擇。集體補助由有條件的村（居）集體對本村（居）居民參保繳費給予補助，補助標準由村（居）民委員會民主確定。政府補貼分為基礎養老金，繳費補貼以及對重度殘疾人等繳費困難群體的補貼這三類。居民養老保險制度對象為年滿16周歲（不含在校學生）、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民，可以在戶籍地自愿參加城鎮居民養老保險。居民養老保險養老金待遇由基礎養老金與個人賬戶養老金兩部分組成，支付終身。
本文以山東省濟寧市金鄉縣為樣本，通過問卷調查、個案訪談、咨詢相關人員，以及查找資料等方式，獲取第一手資料，對該地城鎮居民養老保險制度的設計情況與實施過程中存在的問題進行分析，并提出可行對策。
一、實證調查設計與分析
（一）基本情況
1、參與問卷調查居民基本情況。參與問卷調查的男女人數比例相差不大，而接受問卷的人群中，婚姻狀況的分化較為明顯，其中已婚占比86%，未婚占比14%。在一定程度上表明，對此類問卷感興趣的人多為已婚人群，未婚人群參與問卷的積極性較低。
2、了解城鎮居民養老保險的方式。調查顯示，通過當地政府宣傳了解到城鎮居民養老保險的分別在對未領取養老金人群問卷調查中和在對已領取養老金人群調查中占比40%、64%，都是在了解城鎮居民養老保險方式中占比最高的。可知，山東省金鄉縣對城鎮居民養老保險的宣傳工作很是重視，達到了較好的宣傳效果。
（二）調查結果分析
1、山東省金鄉縣城鎮居民養老收支現狀
（1）城鎮居民收入水平。據調查資料顯示：2014年山東省金鄉縣城鎮居民人均可支配收入23，048元。本次調查數據也顯示，月收入在1，000～2，000元之間占比最高為38%，其次是2，000～3，000元和1，000元以下，分別占比24%、20%，月收入在3，000元以上者只有18%。由此可知，山東省金鄉縣作為傳統的農業大縣，著名的大蒜之鄉，主要經濟來源還是農業領域，所以經濟發展水平不高，居民收入水平偏低。（表1）
（2）城鎮居民每月滿足基本生活需求所需養老金情況。在對已經領取養老金人群進行調查中發現，34%被調查者反映每月滿足基本生活需求需要養老金401～600元，其次是每月需要養老金201～400元和101～200元之間的各占比26%、22%。需要養老金600元以上者只占10%。這是由于山東省金鄉縣屬于北方縣域城鎮，經濟發展水平不高，物價也比較低，所以老人每月滿足基本生活需求所需養老金水平主要在401～600元之間。（表2）
2、金鄉縣城鎮居民養老保險運行狀況
（1）參保情況。統計數據顯示，2014年末山東省金鄉縣人口數為65萬。而至2014年12月城鄉居民養老保險全縣已有38.3萬人參保，約占總人口數的58.92%。在對沒有參加城鎮居民養老保險的主要原因調查中，52%的被調查者表示主要原因是想等年齡大些再參加，有29%的被調查者是由于費用太高，繳不起費，還有19%的被調查者是覺得養老金太少，作用不大，所以沒有參保。根據以上調查可知，大多數尚未參保者還是打算將來參加城鎮居民養老保險的，只是考慮到現在還年輕，想等到年齡大一些再參保。
（2）繳費情況。調查顯示，大多數居民選擇的每年繳費標準在100～300元之間，這部分人群占比38%，其次是選擇301～500元的繳費標準，占比21%。（表3）根據官方數據顯示，截至2014年12月，城鄉居民養老保險人均繳費達到了315元。另外，對選擇居民養老保險投保檔次主要考慮的因素調查中，41%的被調查者表示主要考慮自身經濟情況，31%的被調查者表示主要考慮政府補貼標準，其次有28%的被調查者表示主要考慮將來養老金數額。由此可見，雖然政府建立了多繳多得的繳費補助政策，但是并沒有達到很好的激勵作用，大多數居民在考慮自身經濟情況下，仍是選擇了較低的繳費標準。
二、城鎮居民養老保險制度實施中的主要問題
通過對山東省金鄉縣城鎮居民養老保險現狀的調查研究發現，我國“城居保”制度的實施使城鎮非從業居民的養老問題得到了解決，使他們享受到了改革發展的成果，體現了社會主義的公平正義，維護了社會的和諧和穩定，但同時在制度實施的過程中也出現了許多問題需要我們予以重視并解決。
（一）缺乏激勵機制，居民繳費水平低。由于城鎮居民養老保險取自愿參保的方式，所以通過制度激勵來引導居民參保就顯得尤為重要。但是根據調查顯示，在山東省金鄉縣城鎮居民養老保險激勵政策的力度不夠，沒有充分起到鼓勵居民參加養老保險的作用。
1、在制度設計時應注意鼓勵和引導不同年齡段的參保對象。按《金鄉縣居民基本養老保險制度實施方案》規定，年滿60周歲，繳費滿15年即可領取基礎養老金。對連續繳費年限滿16年不滿20年、滿20年不滿25年、滿25年及以上（不包括補繳年限）的參保人員，到60周歲領取養老金時，每人每月分別增發基礎養老金20元、30元、40元。通過問卷調查以及個案訪談我們了解到，由于這一補助水平太低，對中青年居民吸引力不強。而且大部分年輕人并沒有過早養老的意識，認為有閑置資金可以做理財投資，收益會更高于繳納養老保險金。只要到了59周歲一次性補繳，即可得到一筆可觀的收益。另外，貨幣具有時間價值，同樣的錢，晚年再補繳明顯比每年按時繳費獲得微薄的政府對連續繳費的居民的補貼更“劃算”。
2、地方政府補貼較少，并未達到相應的激勵作用。已知縣財政對參保人繳費給予適當補貼，補貼標準不低于每人每年30元，繳費即補。參保人員選擇500～1，500元5個繳費檔次的，每提高一個繳費檔次增加不低于3元的繳費補貼；選擇1，500元以上繳費檔次的，按照1，500元繳費檔次給予繳費補貼。但是調查顯示，居民普遍認為這些微薄的補貼會因物價上漲、利率調整等影響而削弱了保障力度，使得參保者選擇高檔繳費的動力不足，普遍選擇財政補貼比率高的低檔繳費。所以，政府補貼并不能達到激勵居民選擇高繳費標準的目的，正如問卷調查顯示，被調查者選擇100～500元繳費標準的占比59%。
（二）養老金水平偏低，保障作用弱。問卷調查顯示，64%的已經領取養老金者反映城鎮居民養老保險主要存在的問題是養老金待遇低。另外，52%的未領取養老金者表示擔心物價上漲，養老金貶值。根據山東省金鄉縣城鄉居民養老保險養老金測算辦法，一位參保人按照300元的年繳費標準繳納養老保險費，繳費年限15年，他每月領取的養老金待遇為 （按照現時銀行1年期利率3.25%計算，每年結算一次）：75+（15×300+15×30+1183.05）÷139=119.12元。如果是按1，000元的年繳費標準計算，可得每月可領取養老金215.82元。而問卷調查顯示，60%的居民滿足基本生活需求所需養老金為201～600元之間，只有22%的在101～200元之間。也就是說至少繳費標準在1，000元以上即每月領取215.82元以上的養老金才能滿足大多數人的基本生活需求。但是根據官方數據顯示，截至2014年12月，山東省金鄉縣城鄉居民養老保險人均繳費達到了315元。問卷調查也顯示，大多數居民在考慮自身經濟情況下，選擇每年繳費標準為100～300元之間，這部分人群占比38%，選擇301～500元的繳費標準的占比21%，選擇501～1000元繳費標準的僅占17%。所以大多數居民每月能領取的養老金金額是119.12元左右。而且在個案訪談中，居民普遍反映隨著物價不斷上漲，再加上老年人有可能出現重大疾病等狀況，這些養老金是遠遠不夠滿足基本生活需求的。
（三）險種之間的銜接不配套。目前，城鄉居民社會養老保險制度銜接問題已經基本解決，但是城鄉居民養老保險制度與城鎮職工基本養老保險制度之間的銜接還存在一些問題。一是重復參保現象難以避免。造成這種現象的主要原因，主要是不同制度的實施強度以及參保繳費的具體規定都有所不同；二是跨省轉移接續不便利。通過個案訪談了解到，目前山東省金鄉縣每年有大量外出務工人員，且多為跨省務工，每年也有很多人從外省轉回社保。由于我國各省市目前社會養老保險政策不統一，保障水平不一致，當在外務工并在當地參加了城鎮職工基本養老保險的人員返鄉辦理省外養老保險轉移時，只能轉移個人賬戶金額，不能轉移統籌基金，從而影響了其待遇的發放水平。
三、完善城鎮居民養老保險制度的對策
（一）完善參保激勵機制，提升繳費檔次。統計資料顯示，截至2014年12月，山東省金鄉縣城鄉居民養老保險人均繳費達到了315元。在我們的問卷調查中也顯示，有59%的被調查者選擇了100～500元的繳費檔次。由此可知，山東省金鄉縣城鎮居民普遍傾向于選擇較低的城鎮居民養老保險檔次。對于低繳費檔次的存在，從短期看，可能會減少政府財政的補貼支出，減輕政府財政的負擔，但是從長遠看，城鄉居民繳費水平過低，則其年老后領取的養老保險金額同樣較低，較低的養老金若不能保障其基本的養老需求，仍然會影響到社會的穩定，需要政府財政進行埋單支付。所以，一方面要通過政府輿論宣傳等方式，讓居民深入了解城鎮居民養老保險的重要性，鼓勵有條件的城鎮居民選擇較高的繳費檔次、多繳費，以便參保人年老后領取的養老金能保障其基本的養老需求；另一方面可加大對“多繳多補”、“長繳多補”政策的實施，目前山東省金鄉縣已經實施了這兩種政策，但是根據調查顯示，大多數居民反映補貼太少，不能起到實質性的幫補作用。因此，這樣的補助力度還應該加大，鼓勵城鄉居民選擇較高的繳費檔次，多繳費，從而實現參保人年老后領取的養老金能基本滿足其基本養老需求。
（二）加強對養老基金的監管，提高支付水平。城鎮居民養老保險資金來源是城鎮居民養老保險的核心，而養老基金的保值增值則是城鎮居民養老保險制度健康、有序、可持續發展的重要條件。一是基金資金來源方面，山東省金鄉縣可以在城鎮居民養老保險與其他社會保障良好銜接以后，引導社會資金、商業資金注入到養老保險的個人賬戶基金中，讓個人賬戶基金組成多元化，從而更好地參與市場運行，應該在保證基金收入在通貨膨脹率以上的情況下，最大化基金的實際收益率；二是基金監督方面，可以以法律監督與社會監督的形式從養老保險基金的繳納―資金進入個人賬戶―資金操作運營―養老基金發放等各方面多環節的進行監督管理，從而保證基金的正常運行；三是在養老保險資金的管理方面，可以有規劃、多層次的管理，一方面以社會招標的方式競選基金管理公司，讓基金公司幫忙管理一部分的養老資金，一部分資金交由專業的投資公司操作，進而保證基金增值；另一方面政府可以發行與城鎮居民養老基金相關的債券，供地方養老保險購買，也可以將一部分資金投資穩健的股票。以多個方式將養老資金分流，通過多種渠道保證了城鎮居民養老保險金的保值增值。
（三）做好與其他制度的銜接。一是要做好城鎮居民養老保險與城鎮職工基本養老保險制度的銜接工作。具體來說是城鎮居保轉為職工險時，可以將“城居保”人員個人賬戶里的本息額按當地靈活就業人員的身份的最低繳費標準折算成繳費年限，再按照職工保險的規定和繳費標準繼續繳費，等到符合職工保險規定的條件時享受相應的職工保險待遇；當職工保險轉為城鎮居保時，可以將職工保險個人繳費及利息部分并入城鎮居保個人賬戶，按相應的城鎮居民繳費標準折算成繳費年限，并按城鎮居保的繳費標準繼續繳費，待符合規定條件時享受相應的城鎮居保待遇；二是要做好不同地區之間城鎮居民養老保險的銜接問題。具體來說，需要建立全國城鎮居民養老保險信息聯網共享平臺，把各地區的城鎮居民養老保險信息統一共享在該網絡平臺上，從而實現不同地區之間的信息高效迅速連接、分享，達到解決現在跨區域養老保險信息不能及時傳遞的問題。
主要參考文獻：
[1]郭嘉儒.城鎮居民養老保險制度中存在的問題及其完善[J].理論學習，2014.7.
[2]王偉俊.城鄉居民社會養老保險制度實施存在的問題及對策――以安化縣為例[J].湖南行政學院學報（雙月刊），2015.2.
（一）基本情況
1、參與問卷調查居民基本情況。參與問卷調查的男女人數比例相差不大，而接受問卷的人群中，婚姻狀況的分化較為明顯，其中已婚占比86%，未婚占比14%。在一定程度上表明，對此類問卷感興趣的人多為已婚人群，未婚人群參與問卷的積極性較低。
2、了解城鎮居民養老保險的方式。調查顯示，通過當地政府宣傳了解到城鎮居民養老保險的分別在對未領取養老金人群問卷調查中和在對已領取養老金人群調查中占比40%、64%，都是在了解城鎮居民養老保險方式中占比最高的。可知，山東省金鄉縣對城鎮居民養老保險的宣傳工作很是重視，達到了較好的宣傳效果。
（二）調查結果分析
1、山東省金鄉縣城鎮居民養老收支現狀
（1）城鎮居民收入水平。據調查資料顯示：2014年山東省金鄉縣城鎮居民人均可支配收入23，048元。本次調查數據也顯示，月收入在1，000～2，000元之間占比最高為38%，其次是2，000～3，000元和1，000元以下，分別占比24%、20%，月收入在3，000元以上者只有18%。由此可知，山東省金鄉縣作為傳統的農業大縣，著名的大蒜之鄉，主要經濟來源還是農業領域，所以經濟發展水平不高，居民收入水平偏低。
（2）城鎮居民每月滿足基本生活需求所需養老金情況。在對已經領取養老金人群進行調查中發現，34%被調查者反映每月滿足基本生活需求需要養老金401～600元，其次是每月需要養老金201～400元和101～200元之間的各占比26%、22%。需要養老金600元以上者只占10%。這是由于山東省金鄉縣屬于北方縣域城鎮，經濟發展水平不高，物價也比較低，所以老人每月滿足基本生活需求所需養老金水平主要在401～600元之間。
2、金鄉縣城鎮居民養老保險運行狀況
（1）參保情況。統計數據顯示，2014年末山東省金鄉縣人口數為65萬。而至2014年12月城鄉居民養老保險全縣已有38.3萬人參保，約占總人口數的58.92%。在對沒有參加城鎮居民養老保險的主要原因調查中，52%的被調查者表示主要原因是想等年齡大些再參加，有29%的被調查者是由于費用太高，繳不起費，還有19%的被調查者是覺得養老金太少，作用不大，所以沒有參保。根據以上調查可知，大多數尚未參保者還是打算將來參加城鎮居民養老保險的，只是考慮到現在還年輕，想等到年齡大一些再參保。
（2）繳費情況。調查顯示，大多數居民選擇的每年繳費標準在100～300元之間，這部分人群占比38%，其次是選擇301～500元的繳費標準，占比21%。根據官方數據顯示，截至2014年12月，城鄉居民養老保險人均繳費達到了315元。另外，對選擇居民養老保險投保檔次主要考慮的因素調查中，41%的被調查者表示主要考慮自身經濟情況，31%的被調查者表示主要考慮政府補貼標準，其次有28%的被調查者表示主要考慮將來養老金數額。由此可見，雖然政府建立了多繳多得的繳費補助政策，但是并沒有達到很好的激勵作用，大多數居民在考慮自身經濟情況下，仍是選擇了較低的繳費標準。
二、城鎮居民養老保險制度實施中的主要問題
通過對山東省金鄉縣城鎮居民養老保險現狀的調查研究發現，我國“城居保”制度的實施使城鎮非從業居民的養老問題得到了解決，使他們享受到了改革發展的成果，體現了社會主義的公平正義，維護了社會的和諧和穩定，但同時在制度實施的過程中也出現了許多問題需要我們予以重視并解決。
（一）缺乏激勵機制，居民繳費水平低。
由于城鎮居民養老保險釆取自愿參保的方式，所以通過制度激勵來引導居民參保就顯得尤為重要。但是根據調查顯示，在山東省金鄉縣城鎮居民養老保險激勵政策的力度不夠，沒有充分起到鼓勵居民參加養老保險的作用。
1、在制度設計時應注意鼓勵和引導不同年齡段的參保對象。按《金鄉縣居民基本養老保險制度實施方案》規定，年滿60周歲，繳費滿15年即可領取基礎養老金。對連續繳費年限滿16年不滿20年、滿20年不滿25年、滿25年及以上（不包括補繳年限）的參保人員，到60周歲領取養老金時，每人每月分別增發基礎養老金20元、30元、40元。通過問卷調查以及個案訪談我們了解到，由于這一補助水平太低，對中青年居民吸引力不強。而且大部分年輕人并沒有過早養老的意識，認為有閑置資金可以做理財投資，收益會更高于繳納養老保險金。只要到了59周歲一次性補繳，即可得到一筆可觀的收益。另外，貨幣具有時間價值，同樣的錢，晚年再補繳明顯比每年按時繳費獲得微薄的政府對連續繳費的居民的補貼更“劃算”。
2、地方政府補貼較少，并未達到相應的激勵作用。已知縣財政對參保人繳費給予適當補貼，補貼標準不低于每人每年30元，繳費即補。參保人員選擇500～1，500元5個繳費檔次的，每提高一個繳費檔次增加不低于3元的繳費補貼；選擇1，500元以上繳費檔次的，按照1，500元繳費檔次給予繳費補貼。但是調查顯示，居民普遍認為這些微薄的補貼會因物價上漲、利率調整等影響而削弱了保障力度，使得參保者選擇高檔繳費的動力不足，普遍選擇財政補貼比率高的低檔繳費。所以，政府補貼并不能達到激勵居民選擇高繳費標準的目的，正如問卷調查顯示，被調查者選擇100～500元繳費標準的占比59%。
（二）養老金水平偏低，保障作用弱。
問卷調查顯示，64%的已經領取養老金者反映城鎮居民養老保險主要存在的問題是養老金待遇低。另外，52%的未領取養老金者表示擔心物價上漲，養老金貶值。根據山東省金鄉縣城鄉居民養老保險養老金測算辦法，一位參保人按照300元的年繳費標準繳納養老保險費，繳費年限15年，他每月領取的養老金待遇為（按照現時銀行1年期利率3.25%計算，每年結算一次）：75+（15×300+15×30+1183.05）÷139=119.12元。如果是按1，000元的年繳費標準計算，可得每月可領取養老金215.82元。而問卷調查顯示，60%的居民滿足基本生活需求所需養老金為201～600元之間，只有22%的在101～200元之間。也就是說至少繳費標準在1，000元以上即每月領取215.82元以上的養老金才能滿足大多數人的基本生活需求。但是根據官方數據顯示，截至2014年12月，山東省金鄉縣城鄉居民養老保險人均繳費達到了315元。問卷調查也顯示，大多數居民在考慮自身經濟情況下，選擇每年繳費標準為100～300元之間，這部分人群占比38%，選擇301～500元的繳費標準的占比21%，選擇501～1000元繳費標準的僅占17%。所以大多數居民每月能領取的養老金金額是119.12元左右。而且在個案訪談中，居民普遍反映隨著物價不斷上漲，再加上老年人有可能出現重大疾病等狀況，這些養老金是遠遠不夠滿足基本生活需求的。
（三）險種之間的銜接不配套。
目前，城鄉居民社會養老保險制度銜接問題已經基本解決，但是城鄉居民養老保險制度與城鎮職工基本養老保險制度之間的銜接還存在一些問題。一是重復參保現象難以避免。造成這種現象的主要原因，主要是不同制度的實施強度以及參保繳費的具體規定都有所不同；二是跨省轉移接續不便利。通過個案訪談了解到，目前山東省金鄉縣每年有大量外出務工人員，且多為跨省務工，每年也有很多人從外省轉回社保。由于我國各省市目前社會養老保險政策不統一，保障水平不一致，當在外務工并在當地參加了城鎮職工基本養老保險的人員返鄉辦理省外養老保險轉移時，只能轉移個人賬戶金額，不能轉移統籌基金，從而影響了其待遇的發放水平。
三、完善城鎮居民養老保險制度的對策
（一）完善參保激勵機制，提升繳費檔次。
統計資料顯示，截至2014年12月，山東省金鄉縣城鄉居民養老保險人均繳費達到了315元。在我們的問卷調查中也顯示，有59%的被調查者選擇了100～500元的繳費檔次。由此可知，山東省金鄉縣城鎮居民普遍傾向于選擇較低的城鎮居民養老保險檔次。對于低繳費檔次的存在，從短期看，可能會減少政府財政的補貼支出，減輕政府財政的負擔，但是從長遠看，城鄉居民繳費水平過低，則其年老后領取的養老保險金額同樣較低，較低的養老金若不能保障其基本的養老需求，仍然會影響到社會的穩定，需要政府財政進行埋單支付。所以，一方面要通過政府輿論宣傳等方式，讓居民深入了解城鎮居民養老保險的重要性，鼓勵有條件的城鎮居民選擇較高的繳費檔次、多繳費，以便參保人年老后領取的養老金能保障其基本的養老需求；另一方面可加大對“多繳多補”“、長繳多補”政策的實施，目前山東省金鄉縣已經實施了這兩種政策，但是根據調查顯示，大多數居民反映補貼太少，不能起到實質性的幫補作用。因此，這樣的補助力度還應該加大，鼓勵城鄉居民選擇較高的繳費檔次，多繳費，從而實現參保人年老后領取的養老金能基本滿足其基本養老需求。
（二）加強對養老基金的監管，提高支付水平。
城鎮居民養老保險資金來源是城鎮居民養老保險的核心，而養老基金的保值增值則是城鎮居民養老保險制度健康、有序、可持續發展的重要條件。一是基金資金來源方面，山東省金鄉縣可以在城鎮居民養老保險與其他社會保障良好銜接以后，引導社會資金、商業資金注入到養老保險的個人賬戶基金中，讓個人賬戶基金組成多元化，從而更好地參與市場運行，應該在保證基金收入在通貨膨脹率以上的情況下，最大化基金的實際收益率；二是基金監督方面，可以以法律監督與社會監督的形式從養老保險基金的繳納—資金進入個人賬戶—資金操作運營—養老基金發放等各方面多環節的進行監督管理，從而保證基金的正常運行；三是在養老保險資金的管理方面，可以有規劃、多層次的管理，一方面以社會招標的方式競選基金管理公司，讓基金公司幫忙管理一部分的養老資金，一部分資金交由專業的投資公司操作，進而保證基金增值；另一方面政府可以發行與城鎮居民養老基金相關的債券，供地方養老保險購買，也可以將一部分資金投資穩健的股票。以多個方式將養老資金分流，通過多種渠道保證了城鎮居民養老保險金的保值增值。
（三）做好與其他制度的銜接。
【關鍵詞】城鎮居民 社會養老保險制度完善
中圖分類號：F291 文獻標識碼： A
一、城鎮居民社會養老保險制度的現狀及存在問題
1.養老保險的覆蓋范圍有待擴大
我國傳統的城鎮養老保險制度并沒有涵蓋所有的勞動者，制度的設計與“低水平、廣覆蓋”的初始目標相矛盾。私營企業、個體工商戶、中外合資及外資企業、全民集體企業中的計劃外編制的職工，都沒有被納入社會保險制度。因此，在城鎮三大社會體系組織中的三類人群的養老保險制度各不一樣。機關公務員及全額財政撥款的事業單位職工的養老保險仍實行由國家財政統包。[ 馬江浩.我國養老保險制度存在的問題及對策【J】. 湖北職業技術學院學報.2007（03）：77-79]差額撥款和自收自支事業單位職工的養老保險雖然實行了社會統籌、個人繳費，但在具體政策和業務操作上，與企業的養老保險制度相比存在很大的差異
2.城鎮職工養老保險制度轉型過程中的財政風險
從表面關系來看，如果社會保障基金不足，國家便無法擴大保障范圍、無法使社會保障水平隨著物價水平的上升而上升；如果社會保障出現赤字，將成為影響社會經濟發展的阻滯因素。因此，要防止、控制或消除社會保障的潛在危機，還必須采取相應的經濟措施。
3.城鎮職工養老保險基金的保值與增值欠缺
養老保險金的長期積累性決定了其存在著潛在的貶值風險，而退休者的生活卻需要保障，根據物價水平和經濟發展程度不斷提高養老金的支付標準是各國養老保險制度的共同規律。然而，如果養老保險基金不能保值，則必定會成為一個沉重包袱，并給社會經濟的發展帶來風險。
二、我國城鄉居民社會養老保險制度的評價
（一）現行的養老保險制度是公平缺失的制度安排
城鎮基本養老保險制度的覆蓋面有限。[陳文輝、李航.我國現行的養老保險制度評析及發展思路【J】.中國金融.2005（20）：66-69]制度的不公平也體現在城鎮地區，基本養老保險主要覆蓋了國有企業。雖然非國有企業的就業人數在許多地區占一半以上，但其覆蓋范圍參差不齊，這類人群就業較不穩定，更需要參保。我國城鎮基本養老保險制度參保職工占全部就業人口的比例在12%左右，參保職工占城鎮就業人口的比例在40%左右，參保職工占城鎮在崗職工的比例在80%左右。
（二） 統籌基金的缺口和個人賬戶的名義化
目前我國的實際情況并不樂觀，改革前積累的資產遠遠低于應支付的當前養老金和過渡性養老金之和，為彌補這一資金缺口，國家要求社會統籌部分的繳費高于當前待遇成本。
此外個人賬戶與統籌基金的合并運行導致了現行制度的效率缺失。個人賬戶與統籌基金分別實行基金完全積累制和現收現付制，是兩種不同的融資方式、基金模式和再分配模式，應分別采取不同的管理方式。統籌基金和個人賬戶基金的混賬運行，使得統籌部分透支了個人賬戶資金，并未形成實際的基金積累，使得改革陷入困境。其一，兩個賬戶的合并運行容易導致管理上的混亂，其中產生的問題最終會落到政府的身上。其二，統籌基金透支了個人賬戶，使個人賬戶空賬運行，僅成為一種記賬的手段，基金的投資與積累無從實現。其三，統賬結合模式的目的是逐步實現從原有現收現付制向部分積累制的轉變，但由于個人賬戶成為空賬，制度實質上又回到原有的現收現付制。
（三） 政府在養老保險體系中的缺位與越位
中國養老保險體系發展與改革中存在的問題，很大程度上根源于制度中政府行為與責任的定位與運作存在問題，主要表現在以下三方面。
政府與市場角色的矛盾。主要表現在：一是缺乏對養老保險制度的統籌規劃，缺乏整體的思路和方案；二是在基本養老保險制度沒有完善的情況下，政府對補充養老保險介入過深，限制了商業養老保險的發展；三是政府在農村養老保險的制度提供與財政支持等方面承擔的責任不足，而對其經營卻表現出很高的積極性；四是社會養老保險立法滯后，缺乏對政府行為的有效約束，隨意性較大；五是缺乏支持、補充與商業養老保險發展相配套的政策，限制了體系的健全。
中央政府與地方政府角色的矛盾。現行制度對中央政府與地方政府各自應承擔的責任、管理職責劃分不清。在對于社保基金的責任承擔方面沒有完善的政策，因此造成了現在我們隨處可見的個人希望依靠政府，地方政府希望依靠中央的不良局面。
立法滯后，制度非正規化。我國養老保險存在立法不健全、立法層次低、缺乏必要的法律責任制度、法律實施機制較為薄弱等問題。如社會保障監督機構沒有與管理機構嚴格劃分開來；缺乏對欠繳社保費的行為和拖欠離、退休人員養老金行為的法律制裁措施，非法挪用、擠占社保基金的違法甚至犯罪行為得不到及時懲處等。
三、完善我國城鎮養老保險制度的建議
（一）統一社會養老保險管理，構建適合中國國情的養老保險管理模式。
盡快實現全國統籌，建立方便合理的轉移機制。強化政府作為建立社保資金投入長效機制，逐步建立一套自上而下的制度統一、功能配套的社會養老保險體系；提高統籌層次，通過提高統籌層次，建立基金調劑機制，統籌整合好各項養老保險基金的共濟能拓寬籌資渠道，加強基金管理，在確保安全的前提下，推動社保基金投資運營或用于支持國家經濟建設，實現基金保值增值。通過建設一套標準統一的能在全國使用的養老保險信息網絡服務系統，促進養老保險信息公開，提高政府的宏觀決策水平和對資金的有效監管，以適應人員流動需求及社會統籌層次的變化，解決養老保險異地轉移結算問題。
（二）加強政府監管，確保養老保險基金運營的安全完整
一是要對養老基金投資運營實行嚴格的特許經營權管理制度，嚴格控制投資公司的數量和質量；二是要對養老保險基金的投資營運制訂相應的法規和政策，用政策法規指導基金投資管理公司的營運活動；三是要明確投資公司的責任權限，防范和化解基金運營中的投資風險，保證投資項目風險最低；四是建立健全養老保險基金投資的監督管理體系。包括加強養老保險基金的財務管理、嚴格審核各項投資計劃．檢查基金投資經營狀況等，以保障基金營運的安全性、盈利性、合法性。
（三）加強政策、法律、法規宣講、為參保做好意識保障。
保險的推廣艱難，或多或少與群眾的意識分不開，雖然意識不是決定事物的關鍵，但意識的能動性能有效幫助人們認清事物本質，推動事物發展。由于群眾知識水平不高，常年呆在家中見識的面不廣，出現以上問題究其根源可以歸納為意識不到位，在他們的心目中，等、靠、要思想嚴重，認為現在的政策這么好，不應該由群眾自己出資，應該國家免費參保，滿60周歲后就可以領取；認為他是一種商業保險或商業保險就是城鄉居民社會養老保險，并且認為商業保險比城鄉居民社會養老保險優越（領取金額大）。這就要求干部平日加強相關政策、法律及法規的宣講，為群眾貫徹正確的政策、法律意識，讓其能很好認清各種政策、法律和法規。
（四）建立靈活的就業與退休機制，審慎確定勞動者的退休年齡
在人均預期壽命延長的條件下，退休年齡的確定直接影響到養老基金的收支規模，退休年齡愈高，則勞動者繳納養老保險費的年限愈長養老保險基金積累就愈多，需要社會保險機構支付的養老金卻會想對減少，反之亦然。因此，國家應當將退休年齡的確定作為重要的社會政策，并與養老保險制度等結合起來加以考察。
參考文獻
關鍵詞：社會公平；城鎮居民；養老保險
目前我國養老保險制度已覆蓋到行政事業單位、企業職工以及農民，但有城市戶口而非就業無收入來源的城鎮居民尚無統一的制度安排。我國于2011年7月1日開始進行城鎮居民養老保險制度的試點工作。養老保險作為二次分配的重要手段，應更加注重公平，本文從社會公平的角度分析城鎮居民養老保險制度建立的必要性。
一、城鎮居民養老保險的建立有助于實現權利公平
權利公平是社會主義社會公平的第一要義，是規則公平和分配公平的基礎和起點。在社會主義社會，權利公平具體體現在以下幾個方面：首先，它要求所有公民都要按照憲法和法律的規定平等地行使權利和履行義務，任何公民不能被排除在法律所賦予的權利之外。其次，權利公平不是凌駕于法律之上或超然于法律之外的任何特權，而是一切權利主體享有相同或相等的權利。最后，權利公平既要維護所有公民的合法權利，又要保障所有公民不會受到歧視，法律能夠無差別地給予救濟與保障，每個勞動者都有享受經濟發展、經濟增長帶來福利的公平權利。那么實現真正的公平,就是要維護社會弱勢群體的利益和自尊心。以“國民權利”為核心的社會保障理念是現代養老保險體系的理論基石，其基本立足點是養老保險的受益者不應有群體的社會歧視。城鎮居民養老保險制度應盡量覆蓋到養老保險體系的盲點，這些人群主要有以下幾類：
（一）未參保企業的職工和退休人員
經營狀況較差、無生產經營能力、破產清算，無力繳納基本養老保險費且未參加基本養老保險統籌的城鎮企業職工和退休人員。
（二）城鎮企業部分收入較低、無力承擔城鎮職工養老保險費的人員
由于我國養老保險現行制度實際上采用的是一種累退的繳費機制，即越是低收入行業的職工，其真實繳費率越高，養老保險繳費負擔越重；越是高收入行業的職工，其真實繳費率越低，養老保險繳費負擔越輕。對于收入較低的職工將難以承受養老保險繳費負擔，從而“被迫” 逃離養老保險體系，此類人員可參加城鎮居民養老保險。
（三）靈活就業人員
靈活就業人員是指未與用人單位存在正式和穩定的勞動關系且獨立于用人單位之外的就業方式，其以法律允許的靈活就業方式獲取勞動報酬，實現就業的勞動者。
我國城鎮靈活就業人員主要有兩大群體：一是企業下崗、離崗職工以及部分城鎮新增勞動力，主要受雇于小規模私營企業和個體工商經營戶，或從事臨時工作；二是部分知識階層和高校畢業生等城市新增經濟活動人口，一般具有較高的知識水平或特殊技能，多為自由職業者。
（四）無工作的城鎮居民
在勞動年齡內且具有城鎮戶口、納入城鎮居民管理范圍，但由于無就業單位無勞動關系，不具備繳費能力，不包含在城鎮基本養老保險制度范圍內的城鎮居民。
二、 城鎮居民養老保險的建立有助于實現規則公平
規則公平是社會主義社會公平的必要保障，它必須通過一定的規則或制度來實現。沒有規則或制度保證的公平，只能是片面的。社會主義市場經濟本質上是一種法制經濟（規則經濟），參與競爭的各方，在法律、規則面前人人平等。規則一旦制定，任何人都應自覺遵守。同時，在公平規則面前，出現優勝劣汰的結果，無論是勝者和敗者都應自覺維護。因為規則是公平的，不能因為結果的不同而否認規則的公平性。規則公平使每個人受著同樣的行為規范的約束，在同樣的規則中行動，體現著制度的公平。
（一）個人繳費――各地應根據本地區經濟發展水平確定多檔繳費標準
城鎮居民養老保險的保障對象主要面向繳費能力較低的沒有養老保障的居民，因此要根據實際情況，制定合適的繳費標準。遵循“低繳費、廣覆蓋”的原則，在繳費標準低的基礎上，地方人民政府可以根據實際情況再設定彈性標準，設置多檔，參保人員可根據經濟承受能力自主選擇檔次繳費，多繳多得。國家依據經濟發展、物價指數變動和城鎮居民人均可支配收入增長等情況適時調整繳費檔次，另外城鎮居民養老保險的繳費和待遇標準既不能高于城鎮企業職工養老保險，又不能低于新型農村養老保險。
（二）政府補貼――政府提高養老保險基金補貼標準
政府應充分發揮財政職能，著力保障和改善民生，加強社會保障支出，注重財政資金的運用效率，建立財政支持的制度保障，保持財政支持的可持續性和針對性。政府對符合待遇領取條件的參保人應全額支付城鎮居民養老保險基礎養老金。對于經濟欠發達的地區，應加快制定公共財政支持城鎮居民養老保險的辦法，建立省市級財政補貼補助機制，確保資金及時、按量到位，減輕居民的參保繳費負擔。
（三）基金監管――加強監督,建立多層次的養老保險基金監管模式
應逐步健全對養老保險的社會監督，逐步實現多層次的基金監管模式，以保證養老保險基金規范、合法地運行。首先，政府機構對養老保險基金的監管必不可少，包括勞動保障部門的基金監督機構以及財政部門、審計部門、證監會、銀監會等對于養老保險管理運營機構的監督。勞動保障部門基金監督機構的監督處于樞紐地位，它同時負責對管理運營機構的監督檢查、處理來自社會的投訴，與社會保障基金監督委員會進行信息交流；財政部門、審計部門、證監會、銀監會等等分別提供基金管理運營專門領域的監督。其次，必須強化社會對養老保險基金的監督，包括社會專業組織、社會保障監督委員會等多個社會主體的監督。
三、城鎮居民養老保險的建立有助于實現分配公平
公平分配是社會公平的一個重要組成部分。分配公平主要表現為個人消費品分配的相對公平，要求社會成員之間的收入差距不能過于懸殊。個人收入的社會分配是否公平，不取決于有沒有差距，而取決于這種差距是否合法、合情合理、合乎民生發展。養老保險通過對國民收入的再分配,在一定程度上縮小社會成員發展結果的不公平。
（一）城鎮居民養老保險領取條件
參加城鎮居民養老保險的城鎮居民，應到達制度規定年齡，方可按月領取養老金。
制度規定，城鎮居民養老保險制度實施時，已年滿60周歲，未享受職工基本養老保險待遇以及國家規定的其他養老待遇的，不用繳費，可按月領取基礎養老金；距領取年齡不足15年的，應按年繳費，也允許補繳，累計繳費不超過15年；距領取年齡超過15年的，應按年繳費，累計繳費不少于15年。這充分體現了城鎮居民養老保險制度承擔著維護社會穩定和促進社會公平的重要職責。
與此同時，要引導城鎮居民積極參保、長期繳費，長繳多得；引導城鎮居民養老保險待遇領取人員的子女按規定參保繳費。
（二）城鎮居民養老保險金待遇
養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，支付終身。
中央應根據社會成員老齡風險保障的基本需要確定的基礎養老金標準。地方人民政府可以根據實際情況和地區經濟發展水平提高基礎養老金標準，對于長期繳費的城鎮居民，可適當加發基礎養老金，提高和加發部分的資金由地方人民政府支出。
綜上我們可以看到,在我國,建立城鎮居民養老保險制度對完善我國社會公平有著深刻的意義，我們應該以公平觀為指導,建立健全城鎮居民養老保險制度,以保證整個社會和國民經濟健康穩定的發展。（河南師范大學學院；河南；新鄉；453007）
參考文獻：
［1］ 何文炯.社會養老保障制度要增強公平性和科學性［J］.經濟縱橫，2010（9）
【關鍵詞】城鄉；統一；養老保險制度
一、我國城鄉居民基本養老保險制度的含義
首先我們來看看我國的養老保險種類，根據資金來源可以分成三大類：第一類國家全額撥款―機關事業單位養老保險；第二類是單位和個人繳納―城鎮企業職工養老保險，它分成社會統籌和個人賬戶；第三類是國家補貼和個人繳納，它主要針對農村老人和城鎮無業居民。第三類就是所說的新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險（簡稱新農保和城居保），我國現在合并的就是這兩種。
新農保制度是“新型農村社會養老保險制度”的簡稱，它以保障農村居民年老時基本生活為目的，是不以盈利為目的帶有社會福利性質的國家社會保障制度。由政府組織引導，建立以個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，實行社會統籌與個人賬戶相結合，以保障農民年老后基本生活的一種新型農村社會養老保險制度。從2009年開始試點，只要年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，可在戶籍地自愿參保。新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人，可以按月領取養老金。截至2011年底，中國共計3.58億人參加新農保。[1]
而城居保有兩個突出特點：一是城居保的資金來源除個人繳費外，還有政府對參保人繳費給予的補貼，個人繳費越多，政府補貼也越多，而且個人繳費和政府補貼全部計入參保人的個人賬戶。 二是城居保的養老金由個人賬戶養老金和基礎養老金兩部分構成，個人賬戶養老金水平由賬戶儲存額，也就是個人繳費和政府補貼總額來決定；基礎養老金則由政府全額支付。從2011年開始試點，年滿16周歲（不含在校學生）、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民，可在戶籍地自愿參保。繳費方式包括居民繳費和政府補貼。年滿60周歲，可按月領取養老金。已年滿60周歲、符合規定條件的城鎮居民，不用繳費，可按月領取基礎養老金。[2]
對于統一的城鄉居民養老保險制度，是將前面說的兩種制度合二為一，它是將社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，鞏固和拓寬個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的資金籌集渠道，完善基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇支付政策，強化長繳多得、多繳多得等制度的激勵機制，建立基礎養老金正常調整機制，健全服務網絡，提高管理水平，為參保居民提供方便快捷的服務。只要年滿16周歲（不含在校學生），非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民，都可以在戶籍地參加城鄉居民養老保險。城鄉居民養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。 城鄉居民養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，支付終身。參加城鄉居民養老保險的個人，年滿60周歲、累計繳費滿15年，且未領取國家規定的基本養老保障待遇的，可以按月領取城鄉居民養老保險待遇。[3]
二、我國養老保險制度現狀
對于我國的養老保險制度，可以說是碎片化。什么叫養老碎片化？就是社會上三教九流各色人等，不同地區不同階層的人，他們的養老政策都不一樣，就是一個人一個樣。有人機關退的三千多，有人企業退的一千多塊錢，至于那些城鎮的職工或者說干脆就沒有工作的，他們的養老這方面，那和剛才的哪個階層就更加千差萬別了。
當前，我國存在地區發展不均衡、城鄉差距仍然較大的實際問題，不僅困擾著經濟與整個社會的和諧發展，也成為阻礙城鎮化進程的關鍵因素。
國家統計局公開數據顯示，目前我國城鎮和農村居民的收入水平保持3倍左右的差距。社科院近期的《社會藍皮書》顯示，2012年，我國城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險的參保率分別呈上升趨勢，其中，城鎮職工人均養老金水平已達2.09萬元，新農保為859.15元，兩者相差24倍之多。[4]
養老制度的建設是關系國計民生的大事，近年來很多地方沒有統一的文件，所以各地養老保險制度都因地而異，所以出現了碎片化現象。由于養老制度不統一，各地在繳費補貼以及享受待遇的標準上也就存在差異，從長遠來看，全國沒有一個統一的制度安排確實缺乏合理性，因此養老制度并軌勢在必行。
建立城鄉統一的居民養老保險制度就是要著手解決養老碎片化問題，就是解決城鄉不統一、各地區不統一、各階層不統一問題，以前是有正式職業的有養老保險，沒正式職業的沒有。
社會保障必須向農村傾斜，才能照顧到更多困難群眾，并使全體人民公平享有基本養老保障。近年來，盡管各級政府在完善農村社保方面付出了持續而有效的努力，譬如建立健全了新型農村合作醫療等，但實際上保險覆蓋面狹窄、保障水平較低等難題依然沒有得到根本解決。針對這個難題，此次國務院常務會議提出，在已基本實現新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險全覆蓋的基礎上，依法將這兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險保持基本一致。
三、城鄉居民基本養老保險制度可行性
無論城居保還是新農保，它的總額度都沒那么大。農村根本沒有多少老人指望這個過日子，城居保管的是生活無著落的殘障人士和沒兒女管的老年人，沒正式就業單位，可見在城鎮覆蓋率很低，新農保有三億多人，只要你滿60歲就能領錢，城居保照顧的是殘障人士和極端弱勢群體，他兩個在人員規模上不對等但發放方式基本一樣就是國家補貼加上個人賬戶，所以在技術環節對接上沒有任何障礙，兩個基本就是一回事，所以說把兩制度合一塊建立城鄉統一的基本養老制度。
（一）現有的制度設計提供了整合的可能。
《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》也指出，有條件的地方，城鎮居民養老保險應與新農保合并實施。這就為城鄉居民社會養老保險一體化建設提供了法律依據。具體來說，農村居民社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度合并實施的阻力較小。同時，根據國務院的相關規定，城鎮居民社會養老保險和農村居民社會養老保險的在很多方面極具相似性，制度的吻合為制度的整合統一提供了便利條件。
（二）地方城市的探索實踐積累了有益經驗。
城鎮居民養老社會保險制度實施前后，已有不少城市進行了居民養老保險一體化的嘗試。2008 年以后，北京市先后制定了《北京市城鄉居民養老保險辦法》和《北京市城鄉居民養老保險辦法實施細則》。根據這兩個規定，北京市城鄉居民均被納入社會養老保險體系，城鄉居民社會養老保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式，居民可以根據自身經濟情況在繳費區間內選擇繳費檔次，個人繳費和集體經濟組織的補助計入個人賬戶，居民達到法定條件后領取基本養老金，基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成。
（三）養老保險制度的公共物品屬性。
統一的城鄉居民社會保險制度由政府提供，屬于典型的公共物品。公共物品具有非競爭性和非排他性，從整體上看，城鄉居民養老保險一體化不但不會出現居民個人在養老保險待遇的減損，反而使養老保險金的領取更為便利。另一方面，城鎮居民養老保險和農村居民養老保險合并實施還可以實現養老基金更大范圍的統籌，增強其抗風險能力，從而維護居民養老保險制度的穩定性和可持續性。
四、完善城鄉居民基本養老保險制度的對策
（一）轉移接續與制度銜接
參加城鄉居民養老保險的人員，在繳費期間戶籍遷移、需要跨地區轉移城鄉居民養老保險關系的，可在遷入地申請轉移養老保險關系，一次性轉移個人賬戶全部儲存額，并按遷入地規定繼續參保繳費，繳費年限累計計算；已經按規定領取城鄉居民養老保險待遇的，無論戶籍是否遷移，其養老保險關系不轉移。
（二）基金管理和運營
將新農保基金和城居保基金合并為城鄉居民養老保險基金，完善城鄉居民養老保險基金財務會計制度和各項業務管理規章制度。城鄉居民養老保險基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、獨立核算，任何地區、部門、單位和個人均不得擠占挪用、虛報冒領。各地要在整合城鄉居民養老保險制度的基礎上，逐步推進城鄉居民養老保險基金省級管理。
（三）基金監督
各級人力資源社會保障部門要會同有關部門認真履行監管職責，建立健全內控制度和基金稽核監督制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發放、存儲、管理等進行監控和檢查，并按規定披露信息，接受社會監督。財政部門、審計部門按各自職責，對基金的收支、管理和投資運營情況實施監督。對虛報冒領、擠占挪用、貪污浪費等違紀違法行為，有關部門按國家有關法律法規嚴肅處理。要積極探索有村（居）民代表參加的社會監督的有效方式，做到基金公開透明，制度在陽光下運行。
（四）加強組織領導和政策宣傳
地方各級人民政府要充分認識建立城鄉居民養老保險制度的重要性，將其列入當地經濟社會發展規劃和年度目標管理考核體系，切實加強組織領導；要優化財政支出結構，加大財政投入，為城鄉居民養老保險制度建設提供必要的財力保障。各級人力資源社會保障部門要切實履行主管部門職責，會同有關部門做好城鄉居民養老保險工作的統籌規劃和政策制定、統一管理、綜合協調、監督檢查等工作。
參考文獻：
[1]國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見.2009.
[2]國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見.2011.
(一)養老保險制度參與的可持續性
養老保險基金具有儲蓄性質，是勞動者必須在年輕時繳納養老保險費，年老后享受的一種制度。按國家養老保險制度規定，參保者必須至少繳費15年，年老后才可以享受養老保險待遇。如果不足15年，年老后不能享受養老保險待遇，一次性支付個人賬戶存儲金額。所以，當養老保險參保并不具有強制性時，勞動者在選擇是否參與養老保險制度時，將考慮是否能持續參保的問題，如果不能，參保的積極性將大打折扣。養老保險制度參與的可持續性是指勞動者參與某一養老保險制度，能夠持續的參保足夠年老后享受養老保險待遇的年限。養老保險參與的可持續性由兩方面決定的，一方面是勞動者在特定區域工作或居住的年限，即勞動者在某地工作或居住年限在15年以上，就可以在這一地區持續的參與相應的養老保險制度;另一方面是，養老保險關系可轉移接續性或轉移接續的便捷性，即養老關系隨著勞動者的流動而不受損失的便捷的轉移。農民工在決定是否參保時將考慮這兩個因素，如果該農民工決定在某地長期工作或居住，他可能具有參保的積極性;或者該農民工參與的養老保險關系能夠不受損失的便捷的隨著他流動而轉移，他也可能具有參保的積極性。也就是說，農民工參與的養老保險制度，只要具有其中的某一方面的條件，他的參保動力將會加強，參保的積極性也將上升。反之，參保的動力不足，積極性下降，即使農民工參與了相應的養老保險制度，當其工作變動或返鄉時將進行退保，這也是農民工退保現象嚴重的主要原因。因此，養老保險參與的持續性是決定農民工參與養老保險制度的關鍵因素。
(二)工作的穩定性
農民工的一個典型特點是工作具有很高的流動性，穩定性很差，農民工在工廠、餐飲等服務行業的平均工作周期是4－6年;從事建筑業等體力工作的農民工在一個地方的平均工作周期僅為2－3年。養老保險需要勞動者穩定持續的參保，即參保者最低的繳費年限為15年，年老后才可以享受養老保險待遇。因此農民工工作的不穩定性極大的限制了農民工參與養老保險制度。農民工工作的不穩定主要表現有三個方面，一方面是農民工居住在固定的地區或城市，但工作在不同的單位間流動，甚至經常存在失業的現象。由于這種原因，農民工自身與單位都沒有參與養老保險的積極性;另一方面是農民工在不同的城市間流動，為了尋找工作或尋找更好的工作，在不同的城市或不同的省間流動，我國養老保險統籌層次還沒有實現全國統籌，而且缺乏合理便捷的轉移接續辦法，如果農民工參與了相關的養老保險制度，可能隨著工作的流動，養老保險的參與將不能持續，因此農民工參保的積極性不高;最后，有部分農民工并不是常年在外打工，而是在農閑時外出打工，農忙時回家務農，這部分農民工的工作更不具有穩定性，而且工作時間極短，因此更不具有參與農民工養老保險的條件。由此可見，農民工工作的流動性、短期性與養老保險的長期性、持續性、地域性存在很大的矛盾，致使不管是農民工自身，還是單位都不具有參保的積極性。農民工工作的不穩定性，極大的限制了農民工參與養老保險的動力。
(三)經濟承擔能力
養老保險能否持續參保，經濟承擔能力具有決定性因素，養老保險需要持續的繳費，且繳費水平較高。農民工一般從事城市較底層的工作，收入水平有限，在參保能力方面受到制約。農民工參與養老保險經濟能力的限制主要體現在三個方面，一方面是農民工工資水平普遍較低，繳費能力有限;另一方面是，農民工工作不穩定，因此農民工的收入也不穩定，甚至當農民工沒有工作時將暫時性失去收入，所以農民工由于收入的不穩定性與養老保險需要持續穩定的繳費要求相矛盾，限制了農民工參與養老保險制度;另外，農民工當期對金錢的需求比較高，有很多農民工外出打工是因為子女上學、就醫等需要大量的現金。因此，對于這部分農民工由于當期的經濟壓力，參與養老保險的積極性不高。農民工收入水平的不高并且不穩定，而且當期消費需求高，極大的限制了農民工參與養老保險的能力，成為制約農民工參與養老保險的重要因素。
(四)參與養老保險的觀念
我國傳統的養老模式是家庭養老，養兒防老，農村一直持有這樣的觀點，雖然計劃生育政策實施后，農村傳統養老模式受到了一定的挑戰，但農村養兒防老的思想依然根深蒂固，因此對養老保險的參與積極性不高。另外，農民工對養老保險制度本身存在質疑的態度，養老保險不像醫療保險制度，繳費后就可以享受醫療保險待遇，而是持續繳費直到年老后才可以享受養老保險待遇，時間間隔存在很大的差距，再加上農民工本身的流動性，對養老保險存在不信任的現象。最后，大多數農民工沒有養老保險相關的意識，沒有認識到養老保險是每一位公民應有的權利，因此對參不參與養老保險持有無所謂的態度，如果單位許諾不參與養老保險，可以提高工資水平，農民工將放棄參與養老保險的權利。由此可見，農民工對養老保險持有什么樣的觀點，直接影響其是否參與養老保險。
二、農民工參與養老保險制度的方案選擇
農民工參保率不高與退保率較高的主要原因是農民工參與農民工養老保險制度不具有持續性，由于我國現有養老保險制度統籌層次低與養老保險關系轉移接續辦法的不完善，隨著農民工工作的流動或者返鄉，致使農民工養老保險的參與中斷。因此，要提高農民工的參保率，降低農民工的退保率，必須保證農民工養老保險參與的可持續性。而現有的農民工養老保險制度對于很多農民工來說不具有參與的可持續性，而且為農民工這一群體專門制定養老保險制度更加加劇了我國養老保險制度的碎片化，與我國目前進行養老保險制度的統籌相違背，并且與我國城鄉統籌，促進農民工融入城市的目標相違背，建立農民工養老保險制度本身就是把農民工與城鎮居民進行隱性區分，不利于農民工融入城市，不利于城鄉統籌。因此，對于如何解決農民工持續參保的問題，應該根據農民工不同的特征，在現有養老保險制度的基礎上，選擇合適的、農民工可持續參保的養老保險制度，減少養老保險制度的再次分化，隨著城鄉統籌的發展，使農民工真正的融入城市，從而取消農民工這一稱呼，真正成為城市居民。
(一)農民工的分類與特征
農民工是具有農村戶籍，在城鎮工作的徘徊在城鄉間或各城市間的居民，他們具有雙重的身份，從戶籍上看，他們屬于農民，但是從工作上看又屬于工人。因此具有雙重身份的農民工在參與養老保險制度的選擇時可能面臨尷尬的局面，不管把農民工納入哪種養老保險制度中，總有部分農民工不可能持續的參與養老保險制度。因此應該把農民工進行合理的分類，把不同種類的農民工納入與之相適應的養老保險制度中。按照不同的標準，可以把農民工劃分為不同的種類，不同類型的農民工又具有各自不同的特征。按照農民工是否外出可以把農民工分為本地農民工與外出農民工;按照農民工是否具有較為穩定的工作，可以把農民工分為穩定性農民工與流動性農民工;按照農民工流動的區域劃分，可以把農民工分為區域內流動農民工與跨區域流動農民工;按照農民工與農業結合程度劃分，可以把農民工分為季節性農民工與長期性農民工。
1.本地農民工
本地農民工是指并沒有外出，而是在戶籍所在地進行打工的農民工。在本地農民工中有部分農民工工作較為穩定，這部分農民工基本脫離了土地，在固定的工廠或單位上班，或者是個人自主經營者，總之這類農民工有較為有穩定的收入;有部分工作流動性較大，但也是在本地區流動，這部分農民工也基本脫離了土地，但工作并不穩定，流動性較大，例如一些油漆工，屬于哪兒有活在哪兒上班，如果沒有活，就處于失業狀態;還有部分農民工屬于季節性的農民工，這類農民工純屬于農民，只是在農閑時或者在用工忙時，抽部分時間用來打工，掙些外快，例如在北方黃河兩岸，每年在紅棗成熟的季節，有大量的撿棗工，還比如陜北一些地區的摘蘋果工人，這些大多都屬于季節性的農民工。
2.外出農民工
外出農民工是指離開戶籍所在地，在外地打工的農民工。在外出農民工中有部分農民工工作較為穩定，有穩定的單位，收入穩定。他們基本脫離了故土，并且可能長期定居于某地，但戶籍還在農村。有部分農民工屬于季節性農民工，這類農民工只有在農閑時，例如秋收之后，有許多農民外出打工，他們這是短時期內外出打工，農忙或一項工作完成之后就會回到農村。最后一部分屬于流動性較大的農民工，這部分農民工常年在外打工，但工作并不固定，經常變動工作，例如一些建筑工地的農民工。這類農民工有部分流動只是在同一區域或城市內流動，但有部分是在不同的城市、省之間流動，哪兒有工作到那兒工作。這類農民工的特點是流動性大、工作具有短期性、沒有穩定的收入。在不同城市、省間流動的農民工還有一個特點，就是家人幾乎都在農村，大多農民工在外打工幾年后都會返回農村，或者有的農民工是居住在某一固定的城市，只是為了工作而再次外出，當所做工作完工之后再返回這一城市，也屬于這一城市的常住居民。
(二)農民工可選擇的養老保險制度
我國目前主要的養老保險制度有城鎮企業職工養老保險制度、新型農村社會養老保險制度、城鄉居民養老保險制度與城鎮居民社會養老保險制度。因此根據我國目前現有的養老保險制度，農民工可以選擇參與的養老保險制度有城鎮企業職工養老保險制度、新型農村社會養老保險制度、城鄉居民養老保險制度與城鎮居民社會養老保險制度。各類農民工可以根據自身工作或居住的特點，選擇合適自己的可以持續參與的養老保險制度。
(三)農民工參與養老保險制度的可選方案
1.本地農民工參與養老保險制度的選擇方案
本地農民工主要有工作穩定的農民工、流動性較大的農民工與季節性的農民工三類。工作穩定的農民工，基本脫離了土地，具有穩定持續的收入，除了戶籍之外，與城鎮職工幾乎無異，因此這類農民工可以納入或者選擇參與城鎮企業職工養老保險制度，年老后享受與城鎮企業職工同樣的養老保險待遇水平。流動性較大的農民工也幾乎脫離了土地，但這類農民工工作不穩定，甚至有時處于失業狀態，從而使他們收入也不穩定，因此流動性較大的農民工如果參與城鎮職工養老保險制度，在經濟承擔能力方面存在不足的問題，進而導致其不能持續參保。在制度設計上，新型農村社會養老保險制度、城鎮居民社會養老保險制度與城鄉居民養老保險制度三種養老保險制度的繳費都是按年繳費，并且劃分了不同的繳費檔次，參保者可以根據自己的經濟承擔能力選擇合適自己的繳費檔次。所以，從繳費方面看，流動性的農民工選擇這三種養老保險制度都比較合適，都具有參保的可持續性。但從這類農民工的居住地來說，流動性的農民工基本脫離的土地，幾乎生活在城鎮，因此他們參與城鎮居民社會養老保險制度較為合適，如果構建了城鄉居民養老保險制度的地區，應該參與城鄉居民養老保險制度。季節性農民工還生活在農村，收入還主要來源于土地，打工只是農閑或當地用工需求緊缺時，才充當臨時性的農民工，因此這類農民工應該參與新型農村社會養老保險制度或城鄉居民養老保險制度。
2.外出農民工參與養老保險制度的方案選擇
外出農民工包括工作穩定的農民工、季節性農民工、流動性較大的農民工。工作穩定的農民工基本離開了家鄉，定居于城市，他們有穩定的收入，甚至有房產，唯一與當地職工不同的是沒有當地城鎮的戶口。這類農民工完全可以納入或參與當地的城鎮企業職工養老保險制度，不管是從參保的持續性還是從參保的經濟承擔能力看，他們已經具備相應的條件。外出的季節性農民工與沒有外出的季節性農民工相同，都是在農閑時打工，當農忙時都會返回農村，并不會脫離農村，因此這部分農民工并不需參與打工地的任何養老保險制度，因為即使參與也一定會發生退保現象，致使其利益受損，甚至可能導致重復參保，使農民工利益更加受損。外出性的季節性農民工應該選擇參與戶籍所在地的新型農村社會養老保險制度或者是城鄉居民養老保險制度，這樣才能保證農民工的參保的持續性與保障農民工的養老保險權益。外出流動性農民工是最為復雜的一類農民工，他們沒有固定的工作地點，甚至是沒有固定的居住地，經常在城鄉間，城市間流動。因此這類農民工的養老保險是最難以解決的一類人群。這部分農民工可以根據自己的實際情況參與相應的養老保險制度，如果在外打工幾年之后，最終會返回農村，即在農村參與新型農村養老保險制度或城鄉居民養老保險制度;如果不返回農村，并且工作流動也是在固定的城市，則可以參與該地的城鎮居民養老保險制度或城鄉居民養老保險制度;如果雖然工作在不斷流動，但居住地不變，則可參與居住地的城鎮居民養老保險制度或城鄉居民養老保險制度;如果工作地與居住地都不確定，則選擇戶籍所在地的新型農村養老保險制度或城鄉居民養老保險制度，這對于他們來說，只有戶籍具有穩定性，在一定程度上可以確保參保的可持續性。總之，農民工應該根據自身特點選擇合適的養老保險制度。從制度選擇上看，農民工選擇參與的養老保險制度，能夠實現參與的可持續性，但是否真正實現養老保險的可持續參與，必須有相關的制度保障，例如，要減低各種養老保險制度的準入門檻，特別是戶籍制度;完善養老保險關系的轉移接續辦法等。
三、農民工持續參與養老保險制度的保障
農民工根據自身特點選擇合適的養老保險制度，從制度選擇上看，農民工選擇參與的養老保險制度，能夠實現參與的可持續性。但是否真正實現養老保險的可持續必須有相關的責任的分擔與實現，才能真正使農民工持續的參與養老保險制度，保證農民工的養老保險權益。農民工持續參保的責任主要是政府、企業與個人分別承擔自身的責任。
(一)政府在農民工持續參與養老保險制度中的責任
政府是養老保險制度的制定者，政府有義務確保每一位公民的養老保險權益得到保障，保證每一位公民年老后老有所養、老有所樂。因此政府在農民工持續參與養老保險制度的中承擔著非常重大的責任，主要體現在以下幾個方面。
1.降低各種養老保險制度的準入門檻
農民工參與養老保險制度政府必須要降低準入門檻，尤其是對戶籍的限制。農民工參與戶籍所在的新型農村養老保險制度或城鄉居民養老保險制度不存在能不能參保的問題，但是對于城鎮居民養老保險制度與城鎮職工養老保險制度，大多都存在戶籍的限制，農民工基本被排斥在這些制度之外。特別是對外出農民工參與工作地或居住地的相關養老保險制度，更應該降低參與的準入門檻，減少對戶籍的限制或者實現農轉非的相關政策，使農民工能夠與當地的居民享有同等參與享受養老保險的權利。
2.建立合理快捷的養老保險關系轉移接續辦法
勞動力流動是社會經濟發展的必然條件，也是社會經濟發展的必然現象。隨著勞動力的流動，勞動關系必然轉移。因為在我國還沒實現養老保險的全面統籌，必須建立合理快捷的養老保險關系轉移接續的措施，以保證養老保險關系隨著勞動力的流動而便捷的流動，并能保證勞動者的養老保險權益在轉移過程中不受到損失。農民工雖然選擇了使自己能夠可持續參與的養老保險制度，但農民工畢竟是流動性非常大的群體，流動是不可能避免的現象。因此，政府有責任制定合理便捷的養老保險關系轉移接續辦法，確保農民工參保的可持續性。
3.明確各級政府承擔的養老保險費的責任
確保農民工養老保險關系的權益除了政府降低農民工參保的準入門檻與構建健全的養老保險關系轉移接續外，還必須承擔養老保險繳費的責任，并且必須明確各級政府的承擔的繳費比例或者額度。政府在承擔農民工養老保險繳費責任方面，主要承擔參與新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險或城鄉居民養老保險的農民工。這部分農民工收入不穩定，收入水平不高，在經濟承擔能力方面不足，且單位繳費的部分也幾乎缺失，因此，政府必須承擔起這部分農民工的繳費責任，確保他們的養老保險權益得以實現。
(二)企業在農民工持續參與養老保險制度中的責任
我國養老保險基金的籌資來源主要有企業、個人和國家，企業作為養老保險基金的主要收入來源之一，其責任就是為每一位員工繳納養老保險費用。企業對其雇傭的農民工也必須負起養老保險繳費的責任，但是由于農民工的特殊性，企業必須對不同的農民工進行區別對待。如果農民工參與的是城鎮職工養老保險制度，企業必須按照國家規定標準為農民工繳納養老保險費;如果農民工參與的是企業所在地的城鎮居民養老保險制度或城鄉居民養老保險制度，企業必須按照農民工所參保選擇的繳費檔次，繳納相應額度或比例的養老保險費;如果農民工參與的養老保險制度不在企業所在地，則企業應該按照基本工資的一定比例補發給農民工，讓農民工用來繳納養老保險費。
(三)農民工在持續參與養老保險制度中的責任
維護農民工的養老保障權益，保證農民工享有與其他公民均等的養老保障水平，除了政府、企業承擔的相應的責任外，農民工自身也必須承擔相應的責任。首先，農民工必須選擇可持續參加的養老保險制度，進行參保。雖然每一位公民都有享受養老保險的權力，但我國針對農民工參與養老保險還沒有實現強制參保，因此要享受養老保障權益，農民工有責任參與相應的養老保險制度。其次，農民工必須履行繳納養老保險費的義務，享受養老保障待遇的權利，就必須履行繳納養老保險費的義務。最后，農民工有維護自身養老保險權利的責任，當農民工的權益受到侵害時，農民工有尋求正當的途徑，維護自己權利不受侵害的責任。
四、結語
(一)城鄉居民社會養老保險制度的銜接城鄉居民社會養老保險制度的銜接主要包括以下幾個方面，即農村社會養老保險與城鎮居民社會養老保險制度的銜接；養老待遇與待遇調整機制的銜接；跨地區轉移銜接；城鄉居民社會養老保險與職工社會養老保險之間的銜接。
(二)城鄉居民社會養老保險制度的可行性城鄉居民養老保險趨于一體化是社會經濟快速發展的必然要求，而城鄉融合是經濟快速健康發展的基礎。然而，沒有合理的社會保障制度，城鄉的結合更是難以進行。由于分開的城鎮和農村養老保險制度使得一些自由勞動力的流動受阻，從而制約了社會的經濟發展，這就顯示出構建城鄉居民社會養老保險制度的重要性。只有構建城鄉居民社會養老保險制度一體化，加強職工社會養老保險體系與城鄉居民社會養老保險體系建設，避免人員自由流動過程中養老保險缺失問題，才是增加城鄉勞動力的關鍵。
二、城鄉居民社會養老保險制度存在的問題
(一)政策宣傳力度不夠通過了解調查發現，一部分城鄉居民對城鄉居民社會養老保險制度的知曉程度有限，一些人自身滿足參保條件卻不知去什么地方辦理，甚至有一些居民參加了城鄉居民養老保險卻不知道自己以后會享受何種保險待遇。這就反映出一個重要問題：當地基層組織沒有做好此項政策的宣傳力度，僅僅把政策當成是一種行政任務強制執行，沒有達到很好的宣傳效果。我國的基本養老保險體系還不成熟，仍處在不斷完善和調整的階段，需要各地基層組織根據當地制度基礎做好宣傳和反饋工作，以便盡快完善城鄉居民的社會養老保障體系。
(二)城鄉居民社會養老保險制度的銜接困難問題首先，新型農村社會養老保險與城鎮居民社會養老保險實施的時間不同，這就造成新型農村社會養老保險與城鎮居民社會養老保險的銜接不能做到完全吻合。其次，社會制度的建立不完善，部分地區由于城鄉制度等諸多因素使得城鄉居民社會養老保險制度還未曾建立，這就造成跨地區保險轉移不能順利實施，因此城鄉居民社會養老保險的銜接也不能順利進行。再次，社會養老保險金的繳費水平偏低，養老保險金的繳額及調動機制有待完善，城鄉居民社會養老保險與城鎮職工社會保險的轉化比較困難。
(三)養老保障水平偏低綜合各地城鄉居民社會養老保險的制度來看，城鄉養老保障的水平普遍偏低，甚至不能滿足居民的正常生活需要，這就需要國家適當調整相應的政策法規來提升城鄉的養老保障水平。還有一點，城鄉中普遍存在年輕人不積極參保問題，他們覺得自己年輕，沒有必要過早為以后養老保障做打算，就算一部分年輕人參保也只是選擇一些層次較低或繳費較少的保障來進行參保，甚至有一部分年輕人只想觀望，想等到自己四十歲以后在參加此類的養老保障制度。
三、完善城鄉居民社會養老保險制度的對策建議
(一)各地加強政策宣傳力度在國家大的政策制度下，針對一部分城鄉居民對城鄉居民社會養老保險制度的知曉程度有限問題，當地政府機構應加大對國家政策法規的宣傳力度，運用媒體、網絡、廣播等各種宣傳工具讓城鄉居民對城鄉居民社會養老保險制度有更深層次的了解。當地政府不能盲目的強制執行，而是真正讓城鄉居民了解政策制度并了解此項政策法規對自己產生的受益程度，使越來越多的城鄉居民轉變以往的保障意識，實現逐漸向新時代的城鄉居民保障制度的意識轉變。
(二)完善城鄉居民社會養老保險制度與其他養老制度之間的銜接問題現今，隨著國家對城鎮與農村社會養老保險制度的逐漸完善，城鄉居民社會養老保險一體化已是必然趨勢，越來越多的人將會加入到城鄉居民社會養老保險制度中，這就需要國家積極制定相關的政策法規來完善制度的實施，各地政府應積極迎合國家制度的出臺并積極配合國家制度的實施，及時最好反饋協調工作，使國家政策真正用于人民、宜于人民。
(三)完善國家政策，提高保障水平國家應積極調整相應的財政政策，加大財政補貼力度，全面構建覆蓋城鎮鄉村的社會養老保障制度。各地政府做好宣傳，提高居民對繳納養老保險的積極性，逐漸形成以社會養老和家庭養老為基礎的社會保障體系，造福人民。
四、結語
